Edoardo Alberto Rossi (Università di Urbino Carlo Bo)

1. Introduzione

Il 28 aprile 2022 la Cour de cassation francese ha sollevato alcune questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia, incentrate essenzialmente sulla possibilità di invocare la lesione della libertà di stampa quale motivo di ordine pubblico idoneo a negare l’esecuzione di una sentenza straniera e sul relativo coordinamento con il divieto di riesame nel merito (v. rispettivamente art. 34 n. 1 e art. 36 del Regolamento Bruxelles I, oggi art. 45.1, lett. a e art.  52 del Regolamento Bruxelles I bis).

La Corte di giustizia, con la sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol e AE contro EE e Société Éditrice du Monde SA, causa C-633/22 (sulla quale v., inter alia, i recenti commenti di Massa, Gabillet e Guinot-Delery), ha chiarito che l’esecuzione di una sentenza di condanna al risarcimento dei danni per lesione della reputazione “deve essere negata qualora comporti una violazione manifesta della libertà di stampa (…) e, quindi, una violazione dell’ordine pubblico dello Stato membro richiesto”, giustificandone la conciliabilità con il divieto di riesame nel merito in ragione del carattere “manifesto” della violazione e quindi riscontrabile  chiaramentesulla base degli elementi di valutazione indicati dalla Corte stessa (v. punto 71 della sentenza, su cui diremo di più oltre).

La Suprema Corte francese il 28 maggio 2025 ha quindi emesso una sentenza (Cour de cassation, ch. Civ. I, pourvoi n° 21-13.519, 21-13.520), annullando le sentenze della Cour d’appel di Parigi (arrêts n° RG 18/09031 e 18/09180 del 15 settembre 2020), che aveva precedentemente rifiutato il riconoscimento di due decisioni emesse dai giudici spagnoli. In particolare, la Cour de cassation, attenendosi alle indicazioni della Corte di giustizia, ha riscontrato una violazione del divieto di riesame nel merito delle sentenze straniere, senza mettere in discussione la riconducibilità della libertà di stampa nell’alveo dell’ordine pubblico.

In buona sostanza, l’iter logico-argomentativo seguito dalla Cour d’appel, le cui decisioni erano state impugnate dinanzi alla Cour de Cassation, per negare l’esecuzione si è rivelato incompatibile con i criteri di valutazione individuati dalla Corte di giustizia nella sentenza Real Madrid.

La pronuncia della Cour de cassation offre l’occasione per condividere alcune considerazioni sulla rilevanza del limite dell’ordine pubblico nel riconoscimento delle sentenze straniere, specialmente nell’ottica del contrasto alle SLAPPs (Strategic Lawsuits against Public Participation), azioni giudiziarie “strategiche” volte a limitare la partecipazione al dibattito pubblico ostacolando l’esercizio della libertà di espressione e informazione (dette anche “azioni bavaglio”), di cui diremo oltre.

Giornalisti, editori, attivisti, ONG, ricercatori, accademici, al pari di molti altri, sono oggi espressamente inclusi nel novero dei soggetti protetti dalle garanzie introdotte con la direttiva (UE) 2024/1069 (direttiva anti-SLAPPs), in conseguenza dell’aumento di procedimenti giudiziari avviati nei loro confronti al fine di dissuadere dala partecipazione al dibattito pubblico.

Ciò posto, c’è da chiedersi se il limite dell’ordine pubblico, così come interpretato dalla Corte di giustizia e coordinato con il divieto di riesame nel merito delle decisioni straniere, possa rappresentare (o meno) uno strumento di aiuto nel contrasto alle SLAPPs.

2. Breve riepilogo dei fatti e inquadramento giuridico delle questioni

Il caso ha origine nel dicembre 2006, quando il quotidiano francese Le Monde pubblicava un articolo firmato dal giornalista EE, in cui si affermava che due società sportive spagnole, Real Madrid e FC Barcelona, avrebbero avuto rapporti con un’organizzazione legata al doping. La notizia ottiene ampia risonanza, specialmente in Spagna, tanto che il 23 dicembre dello stesso anno Le Monde è indotto a pubblicare, senza alcun commento, una lettera di smentita inviata dal Real Madrid.

Nel maggio 2007, il club madrileno e un membro del suo staff medico (AE) si rivolgevano ai giudici spagnoli chiedendo un risarcimento per lesione della reputazione e dell’onore, citando in giudizio la società editrice del quotidiano (Société éditrice du Monde) e il giornalista EE, ottenendo un provvedimento favorevole. Infatti, il Tribunale di primo grado di Madrid (Juzgado de Primera Instancia de Madrid), condannava i convenuti a risarcire 300.000 e 30.000 euro rispettivamente al Real Madrid e ad AE, ordinando peraltro la pubblicazione della sentenza in un quotidiano spagnolo e nello stesso Le Monde. Le statuizioni venivano quindi confermate in appello dall’Audiencia Provincial de Madrid e, nel 2014, dal Tribunal Supremo (Corte suprema spagnola), con maggiorazione di interessi e spese (v. Quiñones Escámez, p.  36 ss., anche per un confronto con la vicenda giudiziaria dell’altro club spagnolo menzionato, il  FC Barcelona)

Il Real Madrid chiedeva quindi l’esecuzione della sentenza in Francia, ottenendo nel 2018 dal  Tribunal de grande instance di Parigi due ordinanze di esecutività. Tuttavia, due anni più tardi, la Cour d’appel di Parigi annullava questi provvedimenti, riconducendo alle condanne emesse dai giudici spagnoli effetti deterrenti sullo svolgimento dei compiti di informazione e controllo dei media, nonché – di conseguenza – sulla partecipazione alla discussione pubblica su temi di intesse generale. Pertanto, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni veniva ritenuto dalla Cour d’appel incompatibile con l’ordine pubblico internazionale francese, in quanto lesivo della libertà di espressione.

In particolare, la Cour d’appel aveva giustificato il rifiuto facendo leva (i) sull’assenza di un danno patrimonialmente apprezzabile (ma solo danni morali), (ii) sulla mancata considerazione dell’attenuazione della risonanza mediatica dell’articolo controverso dovuta alla successiva smentita, (iii) sull’eccessivo importo dei risarcimenti in rapporto alle capacità economiche dei convenuti, (iv) sull’ingiustificato cumulo dei risarcimenti alla società e al membro dello staff della stessa, nonché (iv) sull’incompatibilità degli importi stabiliti rispetto ai parametri comunemente utilizzati nell’ordinamento francese (in cui i risarcimenti per lesioni della reputazione e dell’onore non superano i 12.000 euro).

Contro la decisione il Real Madrid e AE ricorrevano alla Cour de cassation, sostenendo che il controllo di proporzionalità effettuato dalla Cour d’appel sarebbe stato giustificabile solo in caso di danni punitivi (e non compensativi), avendo così la stessa riesaminato il merito delle decisioni dei giudici spagnoli, in violazione dell’articolo 34 n. 1 e dell’articolo 36 del Regolamento Bruxelles I (v. oltre, par. 3). Inoltre, la Cour d’appel avrebbe omesso (anche alla luce dell’art. 10 della CEDU e della giurisprudenza della Corte di Strasburgo) un’appropriata valutazione della gravità degli illeciti (v. ad esempio  Corte EDU, Colaço Mestre e SIC, par. 28) e attribuito eccessiva rilevanza alla situazione economica dei convenuti e alle norme nazionali (v. Corte EDU, Błaja News, par. 71).  

La Cour de cassation, individuando questioni interpretative problematiche, sospendeva il procedimento e sottoponeva una serie di questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

Tra i temi centrali del rinvio si pongono alcuni interrogativi di grande importanza sistemica: possono i giudici di uno Stato membro negare l’esecuzione e il riconoscimento di una condanna civile per lesione della reputazione e dell’onore, pronunciata da un giudice di un altro Stato membro, perché ritenuta lesiva della libertà di espressione? E ancora: in che misura il giudice dello Stato richiesto può sindacare la proporzionalità del risarcimento, e con quali criteri? È possibile tener conto soltanto dell’effetto deterrente della condanna in rapporto alle risorse economiche del soggetto condannato oppure possono essere presi in considerazione anche altri criteri come la gravità della colpa o l’entità del danno? L’effetto deterrente sull’esercizio della libertà di espressione consiste in un mero effetto intimidatorio oppure può essere valutato anche alla luce dell’impatto sull’equilibrio finanziario dei soggetti condannati, distinto a seconda che si tratti di persone fisiche o persone giuridiche?

A queste questioni, basate sul delicato equilibrio tra tutela della reputazione e libertà di espressione (specialmente in riferimento a temi di interesse generale),  la Corte di giustizia è stata chiamata a dare risposta, chiarendo se e in che misura la (violazione della) libertà di espressione possa costituire un limite al mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie in ambito civile e commerciale.

3. La pronuncia della Corte di giustizia del 4 ottobre 2024

In sintesi, la Cour de cassation ha chiesto alla Corte di giustizia “se, ed eventualmente a quali condizioni, debba essere negata l’esecuzione di una sentenza che condanna una società editrice di un quotidiano e uno dei suoi giornalisti a risarcire il danno morale subito da un club sportivo e da uno dei membri della sua equipe medica a causa di una lesione della loro reputazione dovuta a un’informazione che li riguarda pubblicata da tale giornale” (sentenza Real Madrid, punto 28).

Le questioni sollevate investono il Regolamento Bruxelles I, applicabile ratione temporis, il quale all’art. 34 n. 1 consente ai giudici dello Stato richiesto di negare il riconoscimento delle decisioni straniere se esso è “manifestamente contrario all’ordine pubblico dello Stato membro richiesto” (cors. agg.) e agli artt. 36 e 45.2 dispone perentoriamente che “[i]n nessun caso la decisione straniera può formare oggetto di un riesame del merito” (il Regolamento Bruxelles I bis, oggi vigente, analogamente dispone agli artt. 45.1, lett. a e  52; sulla validità della sentenza anche per il Regolamento Bruxelles I bis v. Jault-Seseke, p. 11).

In questo quadro si colloca la ricerca del delicato equilibrio tra reciproca fiducia e rispetto dei diritti fondamentali: l’intero sistema di circolazione delle decisioni nell’Unione, di cui è parte integrante la clausola dell’ordine pubblico, è pervaso dalla ricerca di questo equilibrio (v. Marchadier 2024, Jault-Seseke, p. 6 e 9).

Proprio in virtù dell’estrema importanza riconosciuta alla fiducia reciproca, i motivi di diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di una sentenza straniera sono limitati e operano solo in situazioni eccezionali, ivi compresa la clausola dell’ordine pubblico. Essa può essere azionata solo in casi di manifesta contrarietà (v. art. 34 n. 1 del Regolamento Bruxelles I e art. 45.1, lett. a del Regolamento Bruxelles I bis) a diritti fondamentali o a norme essenziali per l’ordinamento dello Stato richiesto o dell’Unione (v. punti 37 e 39 della sentenza Real Madrid, ma già prima il punto 38 della sentenza Krombach).

Quanto alla libertà di espressione e di informazione, protetta dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali – da interpretare alla luce del significato e della portata che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo riconduce all’art. 10 CEDU (v. punti 51-52 sentenza Real Madrid) – la Corte ha chiarito che essa “costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista, facente parte dei valori sui quali, a norma dell’art. 2 TUE, l’Unione è fondata”, in particolar modo quando si tratti di giornalisti, editori e organi di stampa, il cui ruolo è cruciale per la democrazia e per lo Stato di diritto (v. sentenza Real Madrid, punti 49, 50 e 55).

Precisata la centralità della libertà di espressione, la Corte ha quindi indicato, in ossequio al principio di proporzionalità, i criteri da seguire per determinare la legittimità delle ingerenze nel suo esercizio, comprese quelle derivanti da decisioni che riconoscono risarcimenti per lesioni della reputazione. A questo riguardo la Corte ha richiesto la verifica dell’eventuale sproporzione tra il danno alla reputazione e i risarcimenti accordati, sottolineando che ai fini del diniego del riconoscimento occorre una lesione sostanziale e manifesta della libertà di espressione e, quindi, dell’ordine pubblico (ivi, punto 67). Per questa valutazione devono essere tenute in considerazione “tutte le circostanze del caso di specie” (punto 68), tra le quali la Corte ha ricompreso la natura del soggetto condannato (distinguendo tra persone giuridiche – la cui reputazione è priva della dimensione morale tipica delle persone fisiche – e persone fisiche), il potenziale effetto dissuasivo (chilling effect) sull’esercizio della libertà di espressione riguardo questioni simili (punto 61), la quantificazione del risarcimento alla luce degli importi concessi generalmente in casi comparabili e dei mezzi economici dei soggetti condannati (punti 62-64), l’eventuale irrogazione di altre sanzioni (anche non economiche) e della condanna al pagamento delle spese di giudizio (punto 65), oltre alla gravità dell’illecito e all’entità del danno (punto 68).

Come osservano Feraci e van Calster 2024(2), la Corte ha confermato pressoché integralmente le conclusionidell’ Avvocato generale, concludendo che non deve essere data esecuzione a sentenze straniere per violazione dell’ordine pubblico allorché si tratti di condanne al risarcimento dei danni per lesione della reputazione che implicano “una violazione manifesta della libertà di stampa” (punto 74). Tuttavia, il diniego deve essere ritenuto comunque eccezionale e valutato caso per caso e non può essere basato su una nuova autonoma valutazione della correttezza del bilanciamento tra i diritti in gioco rispetto a rispetto a quella effettuata dai giudici dello Stato di origine (van Calster 2024(2)). Infatti, per assicurare il rispetto del divieto di riesame nel merito della decisione, i giudici dello Stato richiesto non possono sindacare le valutazioni di merito deigiudici dello Stato d’origine, né rivalutare la gravità dell’illecito o l’entità del danno (sentenza Real Madrid, punto 71), dovendo limitare l’esame alla mera constatazione della sussistenza di una violazione “manifesta” della libertà di stampa (punto 72), quale diritto considerato fondamentale e irrinunciabile dall’ordinamento dello Stato richiesto (Marchadier 2024).

Sebbene non le competa la determinazione del contenuto dell’ordine pubblico degli Stati membri, la Corte ha nuovamente esercitato la propria competenza nel “controllare i limiti entro i quali il giudice di uno Stato contraente può ricorrere a tale nozione per non riconoscere una decisione emanata da un giudice di un altro Stato contraente” (v. Krombach, punto 23 e Renault, punto 27), confermando la rilevanza del rispetto dei diritti fondamentali (v. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1301; v. anche, a titolo di esempio sul tipo di sindacato che può esercitare la Corte in materia di ordine pubblico, ancorché in altri settori, Bonomi e Benini, pp. 449-450). Pur avendo fornito degli utili criteri, la Corte ha ovviamente lasciato ai giudici nazionali il compito di effettuare discrezionalmente ogni valutazione sulla proporzionalità (sentenza Real Madrid, punti 68-69), nel rispetto dei vincoli metodologici volti ad evitare l’aggiramento del divieto di riesame nel merito. L’attenzione è stata quindi spostata non tanto sulla compatibilità, quanto sulla proporzionalità rispetto al parametro della “manifesta” violazione: posto che un mera violazione della libertà di espressione non è considerata sufficiente, occorre valutarne la natura “manifesta” (Marchadier 2024).

Come vedremo oltre, permane tuttavia il problema del divieto del riesame nel merito che potrebbe – anche ai fini dell’individuazione di SLAPPs – impedire l’accertamento del carattere manifesto delle violazioni ad opera dei giudici chiamati a valutare la riconoscibilità di provvedimenti stranieri.

4. La pronuncia della Cour de cassation del 28 maggio 2025

Il 28 maggio 2025, la Cour de cassation si è pronunciata, facendo seguito alla sentenza della Corte di giustizia, cassando la sentenza della Cour d’appel che aveva negato l’esecuzione delle condanne emesse dai giudici spagnoli. Applicando le statuizioni fornite dalla Corte di giustizia (v. supra), la Cour de cassation ha ritenuto violato il divieto di riesame nel merito, avendo la Cour d’appel compiuto valutazioni di carattere sostanziale.

In particolare, la Cour d’appel avrebbe illegittimamente rimesso in discussione le valutazioni dei giudici spagnoli sul rispetto dei doveri e delle responsabilità del giornalista e della società editrice, nonché sulla gravità della colpa e sul pregiudizio subito (sentenza Cour de cassation, punto 33); allo stesso modo alla Cour d’appel era precluso il sindacato sulle modalità di riconoscimento di danni non patrimoniali e sull’impatto della smentita sulla risonanza mediatica (sentenza Cour de cassation, punti 34-35), elementi facenti parte integrante delle decisioni spagnole ed esclusi da un nuovo scrutinio (Marchadier 2025).

Inoltre, la Cour d’appel non avrebbe tenuto in considerazione la gravità della colpa, come valutata dai giudici spagnoli (sentenza Cour de cassation, punto 39), in disaccordo con quanto richiesto dalla Corte di giustizia (sentenza Real Madrid, punto 68).

Peraltro, la decisione della Cour d’appel non è stata considerata compatibile con i dettami della Corte di giustizia nemmeno per quanto riguarda gli effetti dissuasivi in relazione alle modalità di valutazione delle risorse economiche dei convenuti: essa non ha indicato alcun valore di riferimento o metodo di calcolo per determinare l’impatto delle condanne sulla situazione economica e finanziaria individuale (sentenza Cour de cassation, punto 45 e 51).

Infine, le determinazioni della Cour d’appel non si sono mostrate conformi con quelle della Corte di giustizia alla luce dell’importo delle condanne: se la Cour d’appel ha fondato il diniego sulla base della somma della condanna al giornalista e alla società editrice, in realtà la Corte di giustizia ha poi richiesto valutazioni distinte per ciascuna vittima e per ciascun autore, anche al fine di verificare la possibilità di esecuzione soltanto parziale delle condanne (sentenza Cour de cassation, punti 56 e 57; cfr. altresì Traullé, p. 17 ss.).

Per tutte queste ragioni la Cour de cassation, allineandosi alla sentenza della Corte di giustizia, ha accolto il ricorso, rimettendo il caso ad una diversa sezione della Cour d’appel di Parigi.

Anche se l’annullamento è stato basato sull’errata considerazione degli elementi individuati dalla Corte di giustizia, la decisione finale della nuova sezione della Cour d’appel potrebbe comunque condurre al diniego del riconoscimento, anche se tale esito dovrà essere giustificato sulla base di diversi elementi e diverse valutazioni (van Calster 2025).

Qualora la Cour d’appel decidesse di confermare il rifiuto di riconoscimento delle sentenze spagnole, dovrà però superare due limiti stringenti imposti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Da un lato, dovrà dimostrare che tali decisioni comportano una violazione manifesta della libertà di espressione tutelata dall’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali, senza tuttavia procedere a un riesame dei fatti nel merito (ossia senza riesaminare alla luce dei suoi parametri di giudizio né la gravità del danno né la colpa, così come già accertate dal giudice dello Stato di origine), ben potendone tener conto ai fini della valutazione di compatibilità delle pronunce con il suo ordine pubblico. 

Dall’altro, la Cour d’appel potrà comunque fondare il diniego anche su altri elementi: se infatti il danno e la colpa sono stati oggetto di accertamento nel merito, sono invece rimasti esclusi dalla motivazione le conseguenze economiche delle condanne per i convenuti e il loro eventuale impatto sulla continuità editoriale del giornale (Marchadier 2025; cfr. anche Dugué-Vitale, p. 29 ss.).

La vicenda processuale lascia ancora spazio ad alcune ambiguità e suscita qualche perplessità.

Nonostante i chiarimenti metodologici della Corte di giustizia e le determinazioni concrete della Cour de cassation, le valutazioni sulla proporzionalità continueranno a presentare profili problematici. Anche se la Corte di giustizia ha aperto la strada all’“esecuzione parziale” attraverso la possibilità di legittimare la circolazione di decisioni contrarie all’ordine pubblico previa riduzione dei risarcimenti a importi “proporzionati” (sentenza Real Madrid, punti 72-73; v. anche Gabillet e Guinot-Delery, p. 15), resta pragmaticamente critica la valutazione, caso per caso, del carattere “manifesto” della sproporzione.

Ci si dovrà continuare a chiedere se sia sufficiente stabilire quando la lesione alla libertà di espressione cessi di essere giustificata ovvero se occorra, piuttosto, trovare criteri utili nel caso concreto per identificare le violazioni “manifestamente” contrarie all’ordine pubblico. Come nota Marchadier 2025, distinguere tra ciò che è semplicemente discutibile e ciò che è effettivamente irragionevole ed inaccettabile, come un risarcimento manifestamente eccessivo, tale da produrre un effetto dissuasivo sproporzionato, non sarà un’operazione agevole da compiere.

5. Quale rilevanza della sentenza Real Madrid ai fini del contrasto alle SLAPPs

Come abbiamo anticipato supra, la sentenza Real Madrid, anche alla luce dell’applicazione data dalla Cour de cassation, può fornire una chiave di lettura significativa dell’ondivago atteggiamento generale nella lotta alle SLAPPs (cfr. Anagnostaras-Tsadiras, p. 1307).

Concettualizzate già a partire dagli anni Ottanta nella dottrina statunitense (Canan-Pring), le SLAPPs si contraddistinguono per l’assenza di un fondamento giuridico sostanziale a supporto delle azioni, le quali vengono consapevolmente intentate al solo scopo di intimidire, dissuadere o ostacolare l’esercizio della libertà di espressione (Hess, p. 4 ss.), logorando economicamente i convenuti ed esercitando su di essi indebite pressioni processuali o reputazionali (Borg-Barthet et al., pp. 7-8).

In ambito transfrontaliero, il fenomeno delle SLAPPs si rivela ancora più insidioso, poiché consente agli attori di ricorrere a pratiche di forum shopping, rivolgendosi strategicamente a giurisdizioni la cui giurisprudenza si dimostri più permissiva, o i cui ordinamenti giuridici offrano condizioni favorevoli alla proposizione di tali azioni. Ciò può riguardare sia la presenza di norme sostanziali che agevolano l’accoglimento di pretese infondate, sia la previsione di costi processuali e legali particolarmente elevati, tali da esercitare un’ulteriore pressione sui convenuti (v. Franzina, p. 809; Domej, p. 756 ss.; Maoli 2024, p. 299).

Fenomeni analoghi si manifestano anche attraverso il c.d. libel tourism, che consiste nello sfruttare le disomogeneità tra gli ordinamenti nazionali — sia sul piano sostanziale che su quello processuale — per attrarre il contenzioso verso fori le cui norme di diritto internazionale privato conducano all’applicazione di una legge sostanzialmente più favorevole all’attore, o, specularmente, più penalizzante per il convenuto (v. per tutti Hartley, p. 25 ss.; Levi, p. 508).

Recentemente le SLAPPs hanno ricevuto concreta attenzione anche nell’UE, che, dopo una Comunicazione  della Commissione del 2020, una Risoluzione del Parlamento europeo del 2021 e la successiva proposta legislativa, ha recentemente adottato la direttiva (UE) 2024/1069 dell’11 aprile 2024 sulla protezione delle persone attive nella partecipazione pubblica da domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi («azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica»), il cui recepimento è fissato per il 7 maggio 2026.

La direttiva, adottata in base all’art. 81, par. 2, lett. f) TFUE, “stabilisce garanzie contro domande manifestamente infondate o procedimenti giudiziari abusivi in materia civile con implicazioni transfrontaliere avviati nei confronti di persone fisiche o giuridiche in ragione della loro partecipazione pubblica” (art. 1). Il concetto di “partecipazione pubblica” è definito in termini ampi, includendo l’esercizio della libertà di espressione e di informazione su “questioni di interesse pubblico”, anch’esse delineate in modo estensivo (Kohler, p. 817). In particolare, ai sensi dell’art. 4, n. 2, rientrano tra queste tutte le tematiche in grado di suscitare un “legittimo interesse” (in tema v. Kavaliauskaitė, pp. 47-48).

Per identificare i “procedimenti giudiziari abusivi”, cioè quelli che “non sono avviati per far valere o esercitare realmente un diritto, ma […] hanno come finalità principale la prevenzione, la restrizione o la penalizzazione della partecipazione pubblica […]», all’art. 4, n. 3, sono forniti alcuni criteri esemplificativi (la natura sproporzionata, eccessiva o irragionevole della domanda, il valore eccessivo della controversia, l’esistenza di procedimenti multipli, la presenza di intimidazione, molestie o minacce, l’uso di tattiche procedurali dilatorie e la scelta opportunistica del foro), anche se manca invece la definizione di “domande manifestamente infondate” (van Houtert, p. 657).

La direttiva  introduce diverse misure per contrastare le SLAPPs (v. Kohler). In primo luogo, prevede specifiche garanzie procedurali, da trattare con urgenza ai sensi dell’art. 7, tra cui la possibilità per il convenuto di chiedere una cauzione all’attore (art. 10) e il rigetto anticipato delle domande manifestamente infondate (artt. 11 ss.).

Il capo IV impone agli Stati membri di assicurare che, in caso di “procedimenti giudiziari abusivi”, l’attore possa essere condannato al rimborso delle spese processuali e di rappresentanza legale della controparte (art. 14), oltre che, se previsto dal diritto nazionale, al risarcimento dei danni e a sanzioni che siano effettive, proporzionate e dissuasive (art. 15).

Infine, il capo V stabilisce il diniego del riconoscimento e dell’esecuzione di decisioni provenienti da Stati terzi qualora siano frutto di procedimenti manifestamente infondati o abusivi (art. 16), e attribuisce all’art. 17 la competenza ai giudici dello Stato membro di domicilio delle “vittime” per le azioni da queste intentate per ottenere risarcimenti e spese legali relative a SLAPPs avviate dinanzi ai giudici di Paesi terzi ad opera di soggetti domiciliati al di fuori dell’Unione: trattasi dunque di un forum actoris (Kohler, p. 819).

Ora, alla luce dell’esito della vicenda giudiziaria, tenendo in considerazione sia la sentenza dalla Corte di giustizia che la sua applicazione ad opera della Cour de cassation, sembra chiara una certa convergenza con il “language and sentiment” dell’art. 16 della direttiva sul diniego del riconoscimento (van Calster 2024(2); cfr. altresì Petersen Weiner), per quanto, nel caso di specie, il diniego sia stato opposto ad una sentenza emessa in uno Stato membro ai sensi del reg. Bruxelles I.

Centrale nel diniego del riconoscimento è la valutazione del c.d. “effetto dissuasivo” (v. Lutzi) – anche chiamato indistintamente “effetto deterrente” o “chilling effect” (v. Pech) – dalla partecipazione al dibattito pubblico su questioni di legittimo interesse generale: dinanzi alle SLAPPs, non si tratta soltanto di libertà di espressione e informazione esercitata in forma individuale, ma si tratta di dimensione strumentale alla partecipazione pubblica, allo scopo di preservare il pluralismo e l’ordine democratico.

La valutazione dell’effetto dissuasivo ha trovato spazio nella sentenza della Corte di giustizia ai punti 61 e 69, dove viene richiamata la giurisprudenza della Corte di Strasburgo (“occorre dar prova della massima prudenza quando le misure o le sanzioni adottate sono tali da dissuadere la stampa dal partecipare alla discussione di questioni che presentano un legittimo interesse generale, e quindi da avere un effetto dissuasivo sull’esercizio della libertà di stampa riguardo a simili questioni”: v. Corte EDU, Bladet Tromsø e Stensaas, par. 64; Cumpănă e Mazăre, par. 111) e vengono incaricati i giudici nazionali della valutazione sui potenziali effetti dissuasivi sulla libertà di stampa e sulla copertura mediatica di questioni di interesse generale.

Ma maggiore enfasi ha riscontrato il “chilling effect” nelle conclusionidell’avvocato generale, il quale ha affrontato il tema prendendo le mosse dalla sua definizione (in sinonima con “effetto dissuasivo” o “deterrente”) mutuandola – in assenza di una specifica definizione fornita dal giudice del rinvio – dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo.: pur rilevando alcune incertezze sostanziali (Baumbach), l’avvocato generale ne ha identificato il “nocciolo duro” nella capacità di “giustificare un esame rigoroso delle misure nazionali (…) idonee a produrre effetti negativi che vanno al di là dei singoli casi in cui sono applicate (…)” (conclusioni, punti 164-166, dove si richiamano le sentenze della Corte EDU, Tønsbergs Blad; Kasabova, par. 71; Bozhkov, par.55; Público – Comunicação Social, par. 55).

Nel caso di specie, l’ordine pubblico e il rifiuto dell’exequatur si intersecano con questa definizione in quanto le condanne – che evidentemente hanno ripercussioni a livello individuale sui condannati – possono avere conseguenze negative anche per l’intera collettività nel momento in cui si configura il “chilling effect”. Se il ricorso all’ordine pubblico ha natura assolutamente eccezionale nei casi di condanne che vertono su risarcimenti compensativi, d’altra parte, quando “[l]’effetto deterrente così definito colpisce sia la libertà giornalistica nello Stato membro interessato sia la libertà di informazione del pubblico in generale (…) [i]l rifiuto dell’exequatur (…) protegge non solo il convenuto dalla sanzione ad esso imposta, ma anche l’interesse della società nello Stato membro interessato” (conclusioni, punto 170).

La questione che si pone, dunque, non riguarda soltanto la proporzionalità del risarcimento, ma anche e specialmente il suo potenziale “effetto deterrente che porti a una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa in tale Stato membro a causa della sanzione imposta” (conclusioni, punto 173). Un tale effetto deterrente, che supera la dimensione puramente individuale della misura, è idoneo a giustificare il ricorso all’ordine pubblico per negare il riconoscimento. Infatti, “solo il rischio di un effetto deterrente che vada al di là della situazione della persona direttamente interessata giustifica il rifiuto dell’exequatur nella misura in cui esso costituisce una violazione manifesta e smisurata della libertà di stampa nello Stato membro richiesto. È solo in un’ipotesi del genere che il giudice di tale Stato membro deve ricorrere alla clausola dell’ordine pubblico per rimediare a una carenza manifesta nella tutela di tale libertà” (conclusioni, punto 176).

Dunque le SLAPPs rappresentano un fenomeno sicuramente collegato all’utilizzo dell’ordine pubblico nel diniego del riconoscimento di sentenze straniere (v. Benvenuti, p. 153) ed è per questa ragione che il divieto di riesame nel merito, così come delineato dalla Corte di giustizia e applicato dalla Cour de cassation, potrebbe costituire un insuperabile ostacolo all’identificazione di pericolose azioni strategiche.

6. Osservazioni conclusive

Come ci si poteva aspettare, la Cour de cassation ha seguito le indicazioni della Corte di giustizia rilevando una violazione del divieto di riesame nel merito nel diniego all’esecuzione dichiarato dalla Cour d’appel.

Ad una prima lettura, la sentenza della Suprema Corte francese potrebbe essere vista con preoccupazione nel contrasto alle SLAPPs, in quanto senza una minima valutazione del merito potrebbe risultare assai ardua l’identificazione del carattere strategico dell’azione (così come dell’abusività del processo o della manifesta infondatezza).

Anche se questo fattore potrebbe limitare l’efficacia della lotta alle SLAPPs, se letta con maggiore attenzione, la sentenza della Corte di giustizia potrebbe risultare di una certa utilità a tale scopo. In particolare, la corretta lettura che dovrà essere data alle statuizioni della Corte di giustizia nelle sue future applicazioni dovrà essere basata sul carattere esemplificativo dei criteri che essa ha fornito per la valutazione della proporzionalità dell’ingerenza nell’esercizio della libertà di espressione.

A ben vedere, infatti, anche la Cour de cassation si è limitata a dichiarare che i criteri utilizzati dalla Cour d’appel non coincidono con quelli individuati dalla Corte di giustizia e, pertanto, occorrerà una nuova valutazione alla luce di questi ultimi. La Cour d’appel, come abbiamo già ricordato supra, sarà pienamente legittimata a confermare il rifiuto del riconoscimento, ancorché sulla base di diverse motivazioni. D’altra parte, come osservato nel Rapport complémentaire di Sabine Corneloup, p. 18, solo il giudice francese può (e deve) valutare l’effetto dissuasivo sull’esercizio della liberà di stampa, in quanto si tratta dell’effetto suscettibile “de se produire en France” e “une telle appréciation n’a pas encore été effectuée par le juge espagnol”.

Permangono, tuttavia, almeno altri due problemi. Il primo ha natura metodologica e riguarda la capacità della Corte di giustizia di fornire criteri utili caso per caso per ogni violazione dei diritti fondamentali potenzialmente rilevante ai fini del ricorso all’ordine pubblico (così van Calster 2025; cfr. anche Anagnostaras-Tsadiras, p. 1314). Come sottolineato nelle conclusionidell’ Avvocato generale (punto 50) la Corte di giustizia in passato si è espressa in prevalenza su eccezioni “procedurali” di ordine pubblico, e non sul bilanciamento sostanziale nell’ambito di diritti fondamentali: questa circostanza potrebbe avere ripercussioni di economia e efficienza processuale nell’ipotesi in cui i giudici degli Stati membri, soprattutto quelli di ultima istanza, si sentissero obbligati a chiedere chiarimenti interpretativi alla Corte di giustizia per altri diritti fondamentali (v. ancora van Calster 2025, nonché Boskovic, pp. 52-53).

Il secondo problema è forse ancora più insidioso. Se i giudici degli Stati membri si sentissero vincolati al divieto di riesame nel merito, intendendone rigidamente la portata come divieto di poter tenere in considerazione quanto deciso dal giudice straniero, in nome della supremazia del principio della mutua fiducia, leggendo asetticamente il messaggio della Corte di giustizia, si richiederebbe di non dare adeguata rilevanza ai tipici caratteri identificativi delle SLAPPs, vanificando gli effetti delle misure che anche il legislatore europeo ha messo in campo.

Tra “mutua fiducia” e “cieca fiducia” ci sono delle sensibili differenze ed è anche per questo motivo che la valutazione sull’opportunità di un intervento di armonizzazione materiale minima attraverso il ravvicinamento delle legislazioni nazionali (come suggerito da Franzina), basato su una diversa base giuridica (art. 114 TFUE) rispetto all’art. 81 TFUE (v. Maoli 2023) dovrebbe sicuramente trovare spazio nell’agenda del legislatore dell’Unione.

Pietro Salvatici (Università di Roma Tre)

1. Introduzione

Il 29 giugno 2025, il Presidente Volodymyr Zelensky ha annunciato l’adozione di un decreto volto a iniziare i preparativi per il recesso dell’Ucraina dalla Convenzione di Ottawa, il trattato concluso nel 1997 che vieta l’uso, lo stoccaggio, la produzione, la vendita di mine antipersona e ne disciplina la distruzione. Come noto, l’Ucraina non è il solo Stato a effettuare questa scelta.

Già il 18 marzo, i Ministri della Difesa di quattro Stati – Lituania, Lettonia, Estonia e Polonia – avevano rilasciato una dichiarazione congiunta nella quale raccomandavano unanimemente ai rispettivi governi di intraprendere la via del recesso dalla Convenzione. Neppure due settimane dopo, il 1° aprile, si è unita anche la Finlandia, annunciando che si sarebbe attivata per raggiungere il medesimo obiettivo. In breve, nell’arco di pochi mesi la comunità degli Stati parte della Convenzione è passata dall’accoglimento del suo 165° membro, le Isole Marshall, a una serie di recessi che ha coinvolto tutti gli Stati componenti il c.d. fianco orientale dell’Europa, con la sola eccezione della Norvegia. Non sorprende, dunque, la recente dichiarazione dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani, che ha espresso profonda preoccupazione per il fatto che sei Stati europei stiano per recedere, o stiano considerando di recedere, dalla Convenzione di Ottawa. 

Come riconosciuto dal Presidente Zelensky stesso, tuttavia, vi sono delle complessità insite nel procedimento di recesso dalla Convenzione di Ottawa, specialmente in tempo di guerra. Il diritto contemporaneo in materia di armamenti è caratterizzato, infatti, da una stretta interconnessione tra il diritto del disarmo e il diritto umanitario – c.d. diritto del disarmo umanitario – di cui la Convenzione del 1997 costituisce una delle espressioni più significative. Ma se, da un lato, non vi è ragione per ritenere che le finalità del disarmo siano incompatibili con quelle del diritto dei conflitti armati (v. Greenwood), dall’altro va tenuto in considerazione che le due branche del diritto perseguono obiettivi distinti. Il disarmo mira al mantenimento della pace attraverso la limitazione degli armamenti, ricomprendendo al suo interno considerazioni di ius ad bellum – pur senza esaurirsi in esse (v. Myjer & Marauhn). Il diritto umanitario o ius in bello, invece, ha l’obiettivo di preservare determinati valori umanitari fondamentali durante le ostilità (v. ICRC).

Ciò premesso, e tenendo presenti le considerazioni già effettuate altrove, a cui si farà rinvio, il presente post prende spunto dalla dichiarazione effettuata dal presidente ucraino per analizzare le complessità che caratterizzano la clausola di recesso contenuta nella Convenzione di Ottawa. In particolare, si sostiene che quest’ultima – nel differenziare gli effetti giuridici del recesso a seconda che lo Stato recedente sia o meno parte di un conflitto armato – rifletta il compromesso effettuato in sede negoziale tra logiche di ius ad bellum e principi di ius in bello. Compromesso che, tuttavia, più che risolvere la tensione tra i due ambiti, ne evidenzia le limitazioni strutturali e che – alla luce della recente prassi – si rivela inidoneo a evitare recessi strategici dalla Convenzione. 

2. L’articolo 20 della Convenzione di Ottawa 

In conformità con l’articolo 54 della Convenzione di Vienna del 1969 (v. den Dekker & Coppen; Joyner & Roscini), il diritto degli Stati parte di recedere dalla Convenzione di Ottawa è disciplinato all’articolo 20 di quest’ultima. L’articolo, da un lato, afferma che la Convenzione ha durata illimitata (comma 1) e che il recesso di uno Stato Parte non influenza in alcun modo il suo dovere di continuare a adempiere agli obblighi discendenti da altre fonti del diritto internazionale (comma 4); dall’altro, ai commi 2 e 3, stabilisce le condizioni per l’esercizio del diritto di recesso. 

Prima di analizzare queste ultime, va rilevato che la presenza di una clausola di recesso nella Convenzione di Ottawa è coerente con la recente prassi dei regimi di disarmo, anche i più moderni, che così facendo implicano la reversibilità degli impegni assunti dagli Stati parte (v. Sims). Non è dunque la sua inclusione a destare interesse, almeno in questa sede, quanto il suo contenuto. Se infatti la possibilità di recedere è comune a pressoché tutti i trattati di disarmo, le condizioni sostanziali e/o procedurali previste da questi ultimi non sempre sono le stesse. In particolare, al netto di minime differenze terminologiche o meramente procedurali, a contrapporsi alla formulazione contenuta nella Convenzione di Ottawa, vi è quella espressa nella c.d. extraordinary events clause. 

Extraordinary events clause (clausola degli eventi straordinari), o supreme interests clause (clausola degli interessi supremi), è il nome che viene comunemente dato alla clausola apparsa per la prima volta nel 1963, all’articolo IV del Trattato sulla messa al bando parziale degli esperimenti nucleari. La clausola, nella parte a noi rilevante, stabilisce il diritto di ciascuno Stato parte al recesso qualora decida che eventi straordinari, connessi all’oggetto del trattato, abbiano messo in pericolo gli interessi supremi del proprio paese. Essa dovrà notificare tale recesso a tutte le altre parti contraenti tre mesi in anticipo. Da allora, la clausola è stata ripetuta in forma sostanzialmente identica in diversi strumenti, tra cui il Trattato di Non-proliferazione Nucleare del 1968 (articolo X), la Convenzione sulle Armi Biologiche del 1972 (articolo XIII) e la Convenzione sulle Armi Chimiche del 1993 (articolo XVI), con l’aggiunta dell’obbligo, per la parte recedente, di includere una dichiarazione degli eventi straordinari che essa considera aver messo in pericolo i propri interessi supremi

La rilevanza della extraordinary events clause come modello di riferimento per le clausole di recesso è ulteriormente confermata dai lavori preparatori della stessa Convenzione di Ottawa (v. Casey-Maslen). Nella prima versione della Convenzione figurava, infatti, una clausola di recesso dal contenuto analogo a quello dei trattati di disarmo precedenti. Tuttavia, tra i trattati di disarmo già in vigore al momento della negoziazione della Convenzione, uno in particolare si distingueva per l’adozione di una clausola di recesso radicalmente diversa: la Convenzione del 1980 su certe armi convenzionali. Nello specifico, l’articolo 9 di quest’ultima stabilisce, inter alia, che tale denuncia avrà effetto solo un anno dopo che il depositario ne avrà ricevuto la notifica. Qualora, però, alla scadenza di tale anno lo Stato recedente si trovi in una situazione di conflitto armato – internazionale o non internazionale – esso resterà vincolata dagli obblighi previsti dalla presente Convenzione e dai relativi Protocolli annessi fino alla conclusione del conflitto armato. 

Nonostante l’opposizione di diversi Stati (es. gli Stati Uniti), il testo definitivo dell’articolo 20 della Convenzione di Ottawa conferma che, in sede negoziale, ha prevalso il modello delineato dall’articolo 9 della Convenzione su certe armi convenzionali. Con una rilevante innovazione: l’introduzione di un obbligo per lo Stato parte di fornire una motivazione esaustiva del proprio recesso, elemento che comunque sembra derivare dal modello della extraordinary events clause. 

3. L’articolo 20(2) e lo ius ad bellum: la sicurezza nazionale come motivo di recesso 

Ai sensi dell’articolo 20 della Convenzione di Ottawa, il recesso da parte di uno Stato è, dunque, subordinato: (i) alla sua comunicazione a tutti gli altri Stati parte, al Depositario e al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite; e (ii) all’inclusione, in tale comunicazione, di un’esaustiva spiegazione dei motivi che ne hanno determinato il recesso (comma 2). Quanto alla sua efficacia, il recesso produrrà i suoi effetti solo al ricorrere di due ulteriori condizioni: (iii) il decorso del termine di sei mesi dalla data della comunicazione (motivata); e (iv) l’assenza di una situazione di conflitto armato che coinvolga lo Stato recedente alla scadenza di tale termine. Se così fosse, il recesso non potrà avere effetto prima della conclusione del conflitto armato (comma 3). 

Ad oggi, quattro dei sei Stati sopra menzionati hanno ufficialmente avviato il procedimento di recesso. Il 3 luglio Finlandia, Lituania, Lettonia e Estonia  hanno notificato al Segretario Generale delle Nazioni Unite, in quanto Depositario, la propria intenzione di recedere dalla Convenzione, includendo nelle rispettive comunicazioni, in conformità con l’articolo 20(2), i motivi che ne hanno determinato la decisione. 

Al centro della motivazione di ciascuno degli Stati vi è l’aggressione della Federazione Russa nei confronti dell’Ucraina. In particolare, tutti sottolineano la necessità di non imporre vincoli alle proprie capacità difensive, ritenendo essenziale poter impiegare diversi sistemi di armamenti e soluzioni allo scopo di rafforzare la deterrenza e garantire la difesa dello Stato e della sua popolazione. Lituania e Estonia qualificano esplicitamente la minaccia russa come esistenziale per i paesi della regione, mentre la Lituania richiama anche l’assenza della Federazione Russa tra gli Stati parte della Convenzione e l’uso diffuso da parte di Mosca di mine antipersona nel territorio ucraino. In breve, come già osservato in occasione del recesso della Lituania dalla Convenzione del 2008 sulla messa al bando delle munizioni a grappolo (v. Žilinskas), le ragioni addotte dai quattro Stati recedenti possono ricondursi a un comune denominatore: la sicurezza  della propria integrità territoriale, della propria popolazione e della propria indipendenza, alla luce di un cambiamento radicale nella sicurezza regionale verificatosi a seguito dell’aggressione russa nei confronti dell’Ucraina (v. anche Watts).

In merito, è ben noto che le clausole di recesso dei trattati di disarmo tendano ad accordare ‘notevole discrezionalità allo Stato contraente che intenda liberarsi dai vincoli contrattuali’ (v. Ronzitti p. 405). Nello specifico, con riferimento alla Convenzione di Ottawa è stata già svolta un’analisi dei limiti giuridici derivanti dai requisiti dell’articolo 20(2), con particolare riguardo a un controllo sull’adeguatezza ed esaustività delle motivazioni fornite dallo Stato recedente. È pertanto sufficiente rilevare come l’abbandono del linguaggio proprio della extraordinary events clause (comunque di incerta interpretazione, v. qui e qui) sembrerebbe tradursi in un abbassamento della soglia motivazionale richiesta. Tale lettura è confermata anche da Casey-Maslen, il quale, nel suo commentario all’articolo 20, osserva che non è richiesto che tali motivazioni siano fondate o oggettivamente ragionevoli (p. 372). 

Si può, dunque, concludere che l’articolo 20(2) non impone limiti sostanziali al diritto di recesso degli Stati parte. Da un lato, ciò pare coerente con la natura stessa della Convenzione in quanto trattato di disarmo, ambito tradizionalmente segnato dal principio di reciprocità e orientato al mantenimento di un equilibrio militare tra Stati (v. Haupais). Infatti, quando tale equilibrio non si regge su una reciprocità positiva (Stato A si disarma se anche Stato B lo fa, e viceversa), esso tende inevitabilmente a ricomporsi in senso inverso, in base a una reciprocità negativa (Stato A si riarma perché Stato B si è riarmato). Da ciò l’esigenza, per ciascuno Stato, non solo che i trattati di disarmo prevedano una clausola di recesso, ma anche che l’esercizio di tale diritto resti flessibile e fondato su considerazioni prevalentemente – se non esclusivamente – soggettive (v. Coppen). Dall’altro, tuttavia, questa impostazione entra in evidente tensione con l’oggetto della Convenzione, che non è ‘soltanto’ un trattato di disarmo, ma bensì uno strumento di diritto umanitario, concepito con l’obiettivo primario di porre fine alle sofferenze dei civili. È, invero, proprio questa vocazione che ha portato all’introduzione del secondo periodo dell’articolo 20(3).

4. L’articolo 20(3) e lo ius in bello: la Convenzione di Ottawa come trattato umanitario

L’articolo 20(3), nella sua seconda parte, introduce un’eccezione fondamentale alla disciplina del recesso: se, allo scadere del termine di sei mesi dalla notifica, lo Stato recedente è parte di un conflitto armato, gli effetti del recesso restano sospesi fino alla conclusione delle ostilità. Casey-Maslen, nel suo commentario dell’articolo 20, conferma che la ratio sottesa all’introduzione di tale disposizione risiede nella preoccupazione, espressa in sede negoziale, che uno Stato potesse liberarsi dagli obblighi della Convenzione proprio nel momento in cui essi risultavano più rilevanti, ovvero durante un conflitto armato (p. 371). 

In questo senso, la clausola di recesso riflette pienamente le finalità umanitarie della Convenzione, evidenti già dal preambolo e confermate dagli obblighi imposti a ciascun Stato parte. Quanto al primo, si pensi ad esempio all’impegno a porre fine alla sofferenza e agli incidenti provocati dalle mine antipersona, che uccidono o mutilano centinaia di persone ogni settimana, perlopiù civili innocenti e indifesi e soprattutto bambini, nonché all’esplicito riferimento al diritto umanitario e ai suoi principi fondanti. Quanto ai secondi, la Convenzione si distingue da un ‘tradizionale’ trattato di disarmo prevedendo obblighi volti (i) a prevenire danni ai civili derivanti dall’uso di mine, (ii) a ridurne l’eventuale impatto umanitario e (iii) a promuovere la cooperazione e l’assistenza internazionale nonché un regime di adempimento collaborativo (v. Docherty). 

Tutt’altro che limitata a profili procedurali, la sospensione degli effetti del recesso prevista dall’articolo 20(3) ha, tuttavia, effetti dirompenti sull’intero regime di disarmo in cui si inserisce. Essa sembra determinare, infatti, una vera e propria inversione assiologica. Da un lato, per lo Stato recedente non coinvolto in un conflitto armato, la natura umanitaria della Convenzione risulta implicitamente subordinata a considerazioni di sicurezza nazionale e reciprocità, come si evince dall’articolo 20(2) e confermato dalla recente prassi prima analizzata. Dall’altro, qualora lo Stato recedente sia parte di un conflitto armato, l’articolo 20(3) impone il congelamento degli effetti del recesso sino al termine delle ostilità, rivelando così la dimensione propriamente umanitaria della Convenzione e il primato dei suoi obiettivi di protezione. In questo secondo scenario, la Convenzione opera come un trattato di diritto umanitario, cioè sottoposto alle logiche proprie dello ius in bello. 

Allo stato attuale, solamente l’Ucraina – dei sei Stati intenzionati a recedere – si ritrova nella situazione da ultimo analizzata, in quanto l’unico coinvolto in un conflitto armato. Si noti che la posizione dell’Ucraina rispetto alla Convenzione di Ottawa, ratificata nel 2005, è mutata nel tempo. In seguito all’occupazione della Crimea da parte delle forze russe, Kiev ha trasmesso due comunicazioni al Segretario Generale delle Nazioni Unite (v. qui e qui) con le quali – riconoscendo la propria impossibilità di garantire la piena attuazione del trattato nei territori occupati – ha richiesto e ottenuto proroghe rispetto all’obbligo di distruggere le scorte preesistenti di mine antipersona. A partire dall’invasione su larga scala del 2022, sono, invece, emerse segnalazioni di acquisto e uso di mine antipersona da parte dell’Ucraina stessa: in un primo momento smentite, tali condotte sono state successivamente riconosciute dal governo ucraino, che le ha giustificate come una necessità di guerra (v. de Vries).

È in questo contesto che si colloca la decisione del Presidente Zelensky, nonché il successivo comunicato del Ministero degli Affari Esteri Ucraino che ha annunciato la difficile ma necessaria decisione politica di interrompere l’attuazione di obblighi irrilevanti discendenti dalla Convenzione di Ottawa. Tuttavia, indipendentemente da cosa intenda il Ministero parlando di obblighi irrilevanti, non sembrano esservi basi giuridiche convincenti a sostegno di questa decisione politica. Non solo, come visto, l’articolo 20(3) della Convenzione esclude che un eventuale recesso dell’Ucraina possa produrre effetti giuridici prima della fine del conflitto con la Federazione Russa, ma non sembrano neppure ricorrere i presupposti per invocare una causa di estinzione o sospensione del trattato, ai sensi della Convenzione di Vienna del 1969, né tantomeno quelli per una circostanza di esclusione dell’illecito, come codificate nel Progetto di articoli sulla responsabilità dello Stato del 2001 (v. Hollis). 

Con riferimento alle possibili cause di estinzione o sospensione della Convenzione di Ottawa, le ipotesi rilevanti sono quelle previste agli articoli 60 e 62 della Convenzione di Vienna del 1969, rispettivamente in materia di violazione sostanziale del trattato e cambiamento fondamentale delle circostanze. Quanto alla prima, la possibilità per l’Ucraina di invocare una violazione sostanziale della Convenzione di Ottawa da parte della Federazione Russa come causa di estinzione del trattato è preclusa, ab initio, dalla mancata adesione della Russia alla Convenzione. Va, tuttavia, segnalato che, anche nell’ipotesi in cui la Federazione Russa fosse parte della Convenzione di Ottawa, la possibilità per l’Ucraina di invocare tale violazione sostanziale come motivo di estinzione del trattato sembrerebbe, comunque, esclusa dall’articolo 60(5) della Convenzione di Vienna. Ai sensi di quest’ultimo, infatti, la causa di estinzione o sospensione in esame non si applica alle norme relative alla tutela della persona umana contenute nei trattati di carattere umanitario. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, è difficile escludere che la Convenzione di Ottawa rientri tra tali trattati, quantomeno quando lo Stato parte è coinvolto in un conflitto armato. 

Quanto alla seconda ipotesi, un richiamo alla regola rebus sic stantibus, codificata all’articolo 62 della Convenzione di Vienna, sembra emergere esplicitamente dalla comunicazione del Ministero degli Esteri ucraino, che enfatizza come  al momento della firma e della ratifica della Convenzione di Ottawa da parte dell’Ucraina, le circostanze attuali non esistevano e non potevano essere previste. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 62 della Convenzione di Vienna, perché un cambiamento delle circostanze possa rilevare ai fini della sospensione o estinzione di un trattato è necessario che: (i) le circostanze radicalmente mutate costituissero una base essenziale del consenso delle parti a vincolarsi al trattato e che (ii) tale cambiamento abbia l’effetto di trasformare radicalmente la portata degli obblighi che rimangono da adempiere in base al trattato. Risulta, dunque, difficile sostenere l’applicabilità della regola rebus sic stantibus nel contesto della Convenzione di Ottawa. Infatti, già in sede negoziale si era chiaramente previsto il rischio che, in caso di conflitto armato, gli Stati potessero essere indotti a disattendere gli obblighi assunti, e a tale scopo è stata appositamente inserita una disposizione volta a escludere tale eventualità. 

Come accennato, la conclusione non sembra mutare neppure laddove si volessero invocare le circostanze di esclusione dell’illecito codificate dalla Commissione di diritto internazionale nel Progetto di articoli sulla responsabilità dello Stato del 2001, in particolare la legittima difesa (articolo 21), il ricorso a contromisure (articolo 22), o lo stato di necessità (articolo 25). In primo luogo, come stabilito dalla stessa Commissione all’articolo 14 del Progetto di articoli sugli effetti dei conflitti armati sui trattati del 2011, l’esercizio del diritto alla legittima difesa consente a uno Stato di sospendere – in tutto o in parte – l’applicazione di un trattato di cui è parte nella misura in cui tale applicazione risulti incompatibile con l’esercizio di tale diritto. Sul punto, non solo non sembra potersi sostenere che il rispetto della Convenzione di Ottawa sia incompatibile con l’esercizio della legittima difesa, ma va anche ricordato che l’articolo 7 dello stesso Progetto di articoli del 2011 include i trattati sul diritto internazionale umanitario tra quelli che, alla luce del proprio contenuto, si presumono destinati a continuare ad applicarsi anche in caso di conflitto armato. A riguardo, dunque, valgono le considerazioni prima svolte con riferimento all’articolo 60(5) della Convenzione di Vienna del 1969 in merito al carattere umanitario della Convenzione di Ottawa. 

Similmente, sarebbe altrettanto complesso per il governo ucraino giustificare l’acquisto e l’utilizzo di mine antipersona ricorrendo alla categoria delle contromisure. Non solo l’Ucraina non avrebbe rispettato i requisiti procedurali stabiliti nel Progetto di articoli del 2001 ma, soprattutto, l’invocabilità delle contromisure appare preclusa dalla natura degli obblighi imposti dalla Convenzione di Ottawa e dagli interessi fondamentali che essa tutela. Infatti, ai sensi dell’articolo 50 del Progetto di articoli del 2001, le contromisure non possono incidere su (i) gli obblighi relativi alla protezione dei diritti umani fondamentali, nonché (ii) gli obblighi di carattere umanitario che vietano le rappresaglie. 

Infine, altrettanto improbabile appare l’alternativa offerta dallo stato di necessità, ai sensi dell’articolo 25 del Progetto di articoli del 2001. In particolare, al di là di considerazioni in merito all’interesse essenziale di cui all’articolo 25(1), un ostacolo evidente sembrerebbe emergere dal comma 2, che preclude l’invocabilità dello stato di necessità qualora l’obbligo in questione ne escluda la possibilità. Esclusione che, nel caso della Convenzione di Ottawa, si ritrova proprio all’articolo 1, attraverso il quale ciascuno Stato parte si impegna a non porre mai in essere, in nessuna circostanza, le condotte vietate dalla Convenzione.

Nonostante l’assenza di basi giuridiche convincenti, la dichiarazione resa dal Ministero degli Esteri ucraino rimane, però, interessante, nella misura in cui sembra mirare a sovvertire l’inversione assiologica prodotta dall’articolo 20(3) della Convenzione. Secondo il Ministero, la comunità internazionale deve capire che il contesto di sicurezza regionale è peggiorato significativamente da quando l’Ucraina e gli altri Stati recedenti si sono uniti alla Convenzione di Ottawa. Vi sarebbe, pertanto, la prioritaria esigenza – per ciascun governo – di difendere il proprio Stato dalla brutale aggressione russa. In altre parole, il segnale politico che vuole mandare Kiev – attraverso una lettura implicitamente abrogativa dell’articolo 20(3) – è che la Convenzione debba essere intesa non già come uno strumento di diritto umanitario, ma esclusivamente come trattato di disarmo, in tal modo subordinando gli interessi umanitari alle esigenze strategiche di difesa nazionale anche in caso di coinvolgimento in un conflitto armato. 

5. Conclusione

La decisione di sei Stati europei di recedere dalla Convenzione di Ottawa è indiscutibilmente grave e nel corso degli ultimi mesi è stata oggetto di numerose critiche, da parte di alcuni Stati, ONG, e dei legal officers dell’ICRC. È bene chiarire che nessuno nega, in linea di principio, la possibile utilità militare derivante dall’impiego di mine antipersona per lo Stato che le utilizza. Il punto, tuttavia, è che indipendentemente da quale possa essere tale utilità militare (v. Schmitt), questa risulta comunque limitata – e in ogni caso largamente superata – dalle loro drammatiche conseguenze umanitarie. In questo senso, si evidenzia un ulteriore profilo problematico: il recesso sembra veicolare l’idea che uno Stato possa ricorrere a qualsiasi mezzo per difendersi. Una concezione, questa, in evidente contrasto con uno dei principi cardine del diritto internazionale umanitario, secondo cui la libertà nella scelta dei mezzi e dei metodi di combattimento non è illimitata. 

Anche il Ministro degli Esteri della Norvegia ha criticato i recessi annunciati dagli altri Stati della regione, in particolare invocando la necessità di rispettare gli obblighi discendenti dal diritto umanitario anche quando il contesto di sicurezza peggiora. Tale critica è senz’altro fondata, nella misura in cui il richiamo al rispetto del diritto umanitario venga inteso come riferito agli obblighi derivanti da altre fonti internazionali, come confermato dall’articolo 20(4) della Convenzione di Ottawa. Diverso è il discorso se si intende tale richiamo come riferito esclusivamente agli obblighi imposti dalla Convenzione stessa. L’analisi dell’articolo 20 ha, infatti, dimostrato come – in assenza di un controllo sostanziale sulle ragioni esposte – il diritto di uno Stato parte a recedere è subordinato alla sola decorrenza del termine di sei mesi fissato al primo periodo dell’articolo 20(3). Pertanto, con riferimento agli obblighi sanciti dalla sola Convenzione, la conclusione sembrerebbe opposta rispetto a quella prospettata dal Ministro norvegese: l’osservanza degli obblighi di carattere umanitario è – seppur implicitamente – subordinata a esigenze di sicurezza nazionale e a considerazioni di reciprocità. 

Ciò, però, solo se lo Stato recedente non è coinvolto in un conflitto armato al momento della scadenza del termine semestrale. In caso contrario, come stabilito dalla seconda parte dell’articolo 20(3), lo Stato recedente rimarrebbe vincolato al rispetto degli obblighi umanitari discendenti dalla Convenzione fino alla fine delle ostilità, indipendentemente da qualsiasi ulteriore considerazione – e a prescindere da eventuali tentativi, come quello ucraino, di affermare il contrario. 

La presente analisi permette di effettuare alcune osservazioni conclusive.

La prima, di ordine generale, in merito alle tensioni strutturali che attraversano gli strumenti di disarmo – a maggior ragione gli strumenti di disarmo umanitario – in virtù della loro peculiare collocazione al confine tra finalità proprie dello ius ad bellum e la tutela dei valori fondamentali dello ius in bello. In particolare, la prassi recente evidenzia come le clausole di recesso previste nei trattati di disarmo umanitario riflettano tali tensioni e come, proprio per questo, la loro applicazione – lungi dal potersi ridurre a una mera questione procedurale – riveli l’ordine delle priorità sotteso al trattato e incida in modo sostanziale sulla natura giuridica degli obblighi che ne derivano. 

In secondo luogo, viene in rilievo la (in)capacità della Convenzione di Ottawa di prevenire recessi strategici. Le decisioni di recesso annunciate dai paesi baltici, dalla Polonia e dalla Finlandia rivelano, infatti, i limiti del meccanismo previsto dall’articolo 20(3), che si dimostra inadeguato a impedire l’abbandono della Convenzione proprio quando quest’ultima risulta maggiormente necessaria. Inoltre, con riferimento all’Ucraina, si noti come la sua decisione di recedere appaia fortemente influenzata dai recessi degli altri Stati del c.d. fianco orientale, nonché motivata dal desiderio di mettere in luce le conseguenze – se non contraddittorie, quantomeno disallineate – derivanti dall’applicazione dell’articolo 20: i.e., lo Stato attaccato per primo rimane vincolato al rispetto di obblighi divenuti, per lui soltanto, inderogabili, mentre gli Stati limitrofi vi si sottraggono appellandosi a considerazioni di sicurezza nazionale e reciprocità.

Infine, un’ultima osservazione riguarda le opzioni a disposizione degli Stati parte della Convenzione di Ottawa nei confronti degli Stati recedenti. Sul punto, merita particolare attenzione l’articolo 10 della Convenzione, che oltre a prevedere l’obbligo per gli Stati parte di consultarsi e cooperare tra loro per risolvere le controversie relative al trattato, stabilisce anche la facoltà di ciascuno di essi di sottoporre tali controversie all’Assemblea degli Stati Parte (comma 1). Quest’ultima, a sua volta, può contribuire alla risoluzione della controversia con qualsiasi mezzo ritenuto appropriato, dei quali lo stesso articolo offre un elenco non esaustivo (comma 2). Questi meccanismi potrebbero, infatti, rivelarsi particolarmente importanti in occasione della ventiduesima Assemblea degli Stati Parte, in programma per i primi di dicembre, proprio quando sarà prossimo alla scadenza il termine semestrale previsto dall’articolo 20(3) per Lituania, Lettonia, Estonia e Finlandia. 

Federica Sartori (Università di Pavia)

1. Introduzione

La Corte di Giustizia è chiamata per la prima volta a pronunciarsi sul rapporto tra la libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini europei di cui all’art. 21 TFUE e le disposizioni nazionali relative alla tenuta dei registri dei contratti matrimoniali disciplinanti il regime patrimoniale tra i coniugi in costanza di matrimonio e in caso di separazione o divorzio, in una fattispecie che vede protagonisti due coniugi, l’uno di nazionalità italiana e l’altra lituana, sposatisi in Italia e poi trasferitisi in Lituania. L’Avvocato Generale, nelle Conclusioni presentate il 22 maggio scorso, evidenzia la peculiare novità della questione e, sulla scorta di un articolato ragionamento giuridico, conclude in senso favorevole alle ragioni della ricorrente. Attesa l’originalità della questione sottoposta, risulta particolarmente interessante approfondire l’iter logico-giuridico seguito dall’Avvocato Generale, nell’attesa che si pronunci la Corte di Giustizia.

2. Inquadramento della questione

Preliminarmente si sottolinea che laRepubblica di Lituania non ha partecipato alla cooperazione rafforzata attuata dal regolamento UE 2016/1103 nel settore della competenza, della legge applicabile, del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni in materia di regimi patrimoniali tra coniugi (cfr. Rusinova, p. 11 ss.; Barone; Bergamini, p. 224 ss.), il quale peraltro non disciplina la tenuta dei registri dei contratti matrimoniali.

Ne deriva che in tale materia i giudici lituani devono applicare le norme nazionali sul conflitto di leggi, seppur nel rispetto del diritto dell’Unione, ivi incluse le disposizioni dell’art. 21 TFUE che riconoscono ai cittadini europei la libertà di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri e parimenti vietano qualsivoglia discriminazione fondata sulla cittadinanza (cfr. Freitag, punto 31).

Nella fattispecie, la questione sollevata dal giudice lituano ha ad oggetto la norma lituana secondo cui un contratto matrimoniale concluso all’estero può essere iscritto nel registro dei contratti matrimoniali alla condizione che contenga il numero di identificazione personale di almeno uno dei coniugi, attribuito dall’Anagrafe della popolazione della Repubblica di Lituania.

Ai sensi dell’art. 3.101 del Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (codice civile lituano), il contratto matrimoniale è un accordo tra coniugi che stabilisce i loro diritti e obblighi patrimoniali durante il matrimonio, nonché dopo il divorzio o la separazione personale. È stipulato davanti a un notaio e poi iscritto nel registro dei contratti matrimoniali ai fini dell’opponibilità ai terzi.

La necessità che il contratto matrimoniale riporti anche il numero di identificazione nazionale lituano è prevista per i soli contratti matrimoniali stipulati all’estero, non per quelli nazionali, tramite comunicazione dei nuovi dati all’Ufficio del registro da parte di uno dei coniugi personalmente (ai sensi dell’art. 68, Vedybų sutarčių registro nuostatai, il regolamento sul registro dei contratti matrimoniali, adottato dal Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. rugpjūčio 13 d. nutarimas Nr. 1284 «Dėl Vedybų sutarčių registro nuostatų patvirtinimo», con il decreto n. 1284 del governo della Repubblica di Lituania del 13 agosto 2002), e non è più richiesta a decorrere dal 1° gennaio 2023, a seguito delle modifiche apportate al regolamento sul registro dei contratti matrimoniali con il decreto n. 1263 del 14 dicembre 2022. Tuttavia, la modifica della disciplina non incide sul caso di specie poiché la richiesta di iscrizione è stata depositata prima della riforma, né la ricorrente ha eccepito tale circostanza in giudizio, sicché la versione del regolamento sul registro dei contratti matrimoniali applicabile nel procedimento principale è quella del 10 settembre 2015, come modificata dal decreto n. 773 del governo della Repubblica di Lituania dell’8 luglio 2020, che prevede ancora la suddetta formalità.

Dal diritto lituano emerge che la menzione nel contratto matrimoniale di tale numero di identificazione non costituisce presupposto di validità o di esistenza del suddetto contratto, ma incide sul mero regime di opponibilità ai terzi del regime scelto. D’altra parte, se i coniugi avessero concluso il contratto matrimoniale direttamente in Lituania, non sarebbe stato necessario il deposito presso il Centro dei registri ai fini dell’iscrizione, poiché quest’ultima sarebbe stata effettuata direttamente dal notaio.

In quanto di competenza delle autorità nazionali, l’atto di matrimonio italiano non può contenere il numero identificativo personale di diritto lituano poiché tale numero non è certificabile dalle autorità italiane, ma solo da quelle lituane. Pertanto, a fronte della esplicita richiesta della ricorrente di fornire un estratto dell’atto di matrimonio italiano autenticato da notaio o da altra autorità italiana competente e, soprattutto, integrato dai dati di identificazione personale pertinenti, le autorità italiane si sono legittimamente rifiutate poiché è stata loro presentata una richiesta objectivement impossible da soddisfare. Tale rifiuto costituisce, in sostanza, la diretta conseguenza dell’applicazione della norma straniera applicabile ai soli contratti stipulati all’estero, oltre che la manifestazione concreta dei limiti di poteri in capo alle autorità italiane che non possono autenticare quanto certificato dalle autorità straniere. Dunque, la non portabilità del regime patrimoniale derivante dal suddetto rifiuto risulta strettamente connessa costituisce una restrizione all’esercizio, da parte del cittadino europeo, anche coniugato, del diritto di circolare e soggiornare liberamente in un altro Stato membro, sicché la fattispecie in esame rientra pienamente nell’ambito di applicazione dell’art. 21 TFUE.

3. I fatti

Una cittadina lituana e un cittadino italiano si sono sposati in Italia scegliendo il regime patrimoniale della separazione dei beni e, una volta trasferitisi in Lituania diversi anni dopo, il loro matrimonio è stato ivi regolarmente trascritto nel registro di stato civile. Tuttavia, non è stato possibile iscrivere nell’apposito registro dei contratti matrimoniali lituano il relativo regime patrimoniale di separazione dei beni, scelto in Italia, in quanto l’atto non recava l’indicazione del numero identificativo personale di uno dei coniugi, come invece prescritto dalla disciplina lituana.

Pertanto, la situazione del regime patrimoniale dei coniugi appare alquanto incerta poiché muta al mutare dello Stato di riferimento. Infatti, se i coniugi fossero rimasti a vivere in Italia, nulla quaestio: il regime patrimoniale della separazione dei beni sarebbe risultato perfettamente valido ed efficace e, quindi, opponibile ai terzi. Al contrario, una volta trasferitisi in Lituania, la carenza del requisito formale previsto dalla legge lituana ha impedito la regolare iscrizione del relativo regime patrimoniale nel registro dei contratti matrimoniali, con la conseguenza che in Lituania il suddetto regime non è opponibile ai terzi e, anzi, alla coppiasi applicherebbeil regime legale della comunione dei beni, ivi previsto in caso di mancata espressa scelta in senso contrario, salva la prova, seppur con effetti meramente inter partes, che il terzo fosse stato reso edotto dell’esistenza di un contratto matrimoniale al momento della conclusione di un atto giuridico.  

Certamente una simile situazione potrebbe scoraggiare i coniugi a trasferirsi dall’Italia alla Lituania e potrebbe, anzi, indurre a un generale ripensamento delle loro scelte sulla localizzazione della vita matrimoniale, integrandosi così una restrizione all’esercizio delle libertà di cui all’art. 21, par. 1, TFUE.

4. La restrizione alle libertà di circolazione e soggiorno

Come anticipato, la suddetta questione è nuova poiché la Corte di Giustizia non si è mai pronunciata sull’interpretazione dell’art. 21 TFUE alla luce delle disposizioni nazionali relative alla tenuta dei registri dei contratti matrimoniali.

Al contrario, la Corte di Giustizia ha avuto modo di pronunciarsi in diverse occasioni sul rapporto tra il suddetto articolo e le disposizioni nazionali relative all’iscrizione nei registri nazionali di informazioni concernenti il nome (cfr. SaynWittgenstein; RunevičVardyn e Wardyn; Bogendorff von Wolffersdorff; Freitag; cfr. Carpaneto, p. 275 ss.; Tonolo; Campiglio 2015), lo status (cfr. Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo»; cfr. Baruffi, “Il cammino europeo della famiglia: la circolazione degli status familiari”, in Famiglia e Diritto, 2025, p. 533 ss.; Baruffi 2023, Marchioro, Di Napoli et al.; Lazzerini; Maoli; Salerno) e l’identità di genere delle persone (cfr. Mirin; cfr. Fossati; Deana).

Tuttavia, l’Avvocato Generale rileva come questa giurisprudenza non sia trasponibile al caso di specie poiché i registri in questione differiscono tra loro per meccanismi e funzioni, anche tra i diversi Stati membri.

Sul punto evidenzia che per quanto in tutti gli Stati membri sia concessa ai coniugi la facoltà di scegliere un regime patrimoniale diverso dal regime legale, il regime pubblicitario appare alquanto variegato. Infatti, alcuni ordinamenti giuridici prevedono l’iscrizione dei contratti matrimoniali in un apposito registro pubblico, taluni autorizzando anche l’iscrizione dei contratti matrimoniali conclusi all’estero (come in Germania, Estonia, Lettonia e nei Paesi Bassi), mentre altri sistemi non ammettono l’iscrizione del contratto stipulato all’estero (così nella Repubblica ceca, in Ungheria e a Malta) o non la prevedono affatto (ad esempio Austria, Francia, Polonia e Slovacchia). In Lituania la funzione della tenuta del registro pubblico dei contratti matrimoniali è strettamente legata al regime di opponibilità ai terzi dei beni della famiglia, in quanto consente di individuare il proprietario di un bene acquistato in costanza di matrimonio e il correlato regime di responsabilità dei coniugi in relazione agli obblighi sorti durante il matrimonio. Pertanto, la precipua finalità del suddetto registro consiste nel garantire la pubblicità dei contratti matrimoniali in ossequio ai principi della tutela degli interessi patrimoniali dei coniugi e, più in generale, della certezza del diritto.

Al contrario, sottolinea l’Avvocato Generale, l’iscrizione del nome o del genere di una persona nel registro nazionale dello stato civile mira a finalità differenti. Infatti, tale registro contiene dati personali qualificabili come elementi costitutivi dell’identità e della vita privata di una persona, che rappresentano dei mezzi di identificazione personale e di collegamento a una determinata famiglia (cfr. SaynWittgenstein, punto 52). Ne deriva l’importanza della corrispondenza tra le trascrizioni riportate sui registri dei vari Stati membri al fine di evitare confusione e inconvenienti in capo ai cittadini europei nello svolgimento di quelle attività che richiedono la prova della propria univoca identità.

Peraltro, la diversità di funzione tra i suddetti registri non esclude che la mancata iscrizione dei relativi dati possa comunque integrare un’ipotesi di restrizione alle libertà previste dai Trattati. Infatti, per quanto la disciplina sui registri pubblici sia di competenza di ogni Stato membro, vige comunque il principio del rispetto del diritto europeo nell’attuazione di tale competenza in virtù del principio di primauté del diritto europeo e del principio di leale collaborazione tra Stati membri e Unione europea (ex art. 4, par. 3, TUE), sicché anche i presupposti necessari all’iscrizione del contratto matrimoniale nell’apposito registro devono essere concepiti in modo da garantire il rispetto dell’art. 21 TFUE.

Pertanto, la pretesa dell’ordinamento lituano che l’ordinamento italiano attesti in maniera ufficiale il regime patrimoniale scelto dai coniugi attraverso un atto da redigersi secondo le regole formali previste dal primo, ossia indicando il numero identificativo personale lituano, è obiettivamente impossibile da soddisfare. Inoltre, l’ordinamento lituano non prende nemmeno in considerazione l’ipotesi di un’integrazione del contratto matrimoniale stipulato all’estero da parte delle stesse autorità nazionali lituane, come ci si potrebbe aspettare in ossequio al principio di leale collaborazione, probabilmente in virtù del fatto che il dato testuale della norma lituana sopra citata, nella versione ante riforma, non sembrava consentire una simile interpretazione, poiché richiedeva che i nuovi dati per la modifica del contratto matrimoniale provenissero personalmente da uno dei coniugi. Ne deriva che tale condizione costituisce una violazione dell’art. 21 TFUE in quanto restringe la libertà di circolazione dei cittadini europei e discrimina i cittadini del medesimo Stato membro in cui è prevista a seconda che questi abbiano contratto matrimonio all’estero o meno.

Tale condizione non supera nemmeno la consueta prova di rispondere a considerazioni oggettive di interesse generale (Coman e a., punto 41; cfr. Rossolillo)e di essere proporzionata all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale (cfr. De Cuyper, punto 42; Tas-Hagen e Tas, punto 35).

Sotto il primo profilo, l’Avvocato Generale precisa che nelle intenzioni del legislatore lituano il numero identificativo personale nel contratto matrimoniale ha l’obiettivo di identificare correttamente le persone ivi indicate, nonché di attestare l’esattezza e la veridicità dei dati ivi contenuti, sicché la condizione in esame risponderebbe a motivi obiettivi di interesse generale, soprattutto laddove il contratto matrimoniale non sia redatto da un notaio lituano.

Con riguardo al profilo della proporzionalità, occorre prendere in considerazione i due diversi aspetti della idoneità e della necessità rispetto all’obiettivo legittimamente perseguito. L’Avvocato Generale ritiene sussistente il primo poiché il numero di identificazione personale delle persone che avevano concluso un contratto matrimoniale all’estero, in mancanza di indicazione nel registro anagrafico personale, doveva essere registrato nel registro dei contratti matrimoniali da un funzionario del Centro dei registri, come tale in grado di controllare e garantire anche l’esattezza e la completezza dei dati contenuti nel registro dei contratti matrimoniali.

Al contrario, non sussiste la necessità della condizione in esame poiché il numero di identificazione personale non è l’unico dato che permette di garantire la corretta identificazione della persona e non è nemmeno indispensabile per la trascrizione dell’atto di matrimonio nel registro dello stato civile, come avvenuto nel caso di specie, sicché non si arguisce il motivo per cui dovrebbe, invece, esserlo ai fini dell’iscrizione del contratto matrimoniale nel registro dei contratti matrimoniali. Inoltre, la richiesta di menzione del numero di identificazione personale lituano incide sul contenuto dell’atto redatto da un’autorità straniera, in pieno spregio al principio di sovranità nazionale, in una materia di competenza dei singoli Stati membri, e al principio di necessità per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, ne consegue che la disciplina lituana ha in realtà attuato una non giustificata restrizione alla libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea.

5. Osservazioni critiche

Per quanto sia certamente condivisibile la conclusione cui giunge l’Avvocato Generale, è tuttavia possibile formulare alcune osservazioni.

In particolare, l’Avvocato Generale evidenzia la non trasponibilità al caso di specie della giurisprudenza europea elaborata con riguardo al diritto al nome, al genere e allo status, in virtù delle funzioni differenti svolte dai due registri.

In realtà, è possibile obiettare che la diversità di funzione non è dirimente nella ricerca della soluzione al caso di specie. Al contrario, proprio la comune natura pubblica dei registri in questione porta a ritenere che la preesistente giurisprudenza della Corte di Giustizia possa fornire degli spunti interessanti nel caso di specie.

Infatti, in generale, la tenuta dei registri pubblici è di competenza dello Stato membro, il quale, pur nell’ambito di un notevole margine di discrezionalità, è obbligato a rispettare e garantire l’esercizio delle libertà derivanti dai Trattati, ivi inclusi i diritti alla libera circolazione e al libero soggiorno in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 21, par. 1, TFUE. Ne deriva, pertanto, che la giurisprudenza pregressa e quella inaugurata con il caso in esame hanno in comune certamente l’obiettivo finale di garantire il rispetto e l’attuazione in concreto di tali libertà, e, pertanto, anche la gran parte dei passaggi logici ad esso sottesi e necessari per perseguirlo.

In entrambi i casi il ragionamento non può che principiare dalla constatazione che lo status di cittadino dell’Unione costituisce lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri. Anzi, questo costituisce l’incipit delle argomentazioni in pressoché tutte le sentenze sopra richiamate, incluse le Conclusioni in esame (cfr. Mirin, punto 51 ss.; Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo», punto 41; Coman e a., punto 30; Ruiz Zambrano, punto 41; Bogendorff von Wolffersdorff, punto 29; Thiele Meneses, punto 18; Runevič-Vardyn e Wardyn, punto 60; Grzelcyk, punto 31). Il suddetto status consente a chi tra i cittadini si trovi nella medesima situazione di ottenere il medesimo trattamento giuridico, nell’ambito di applicazione materiale del Trattato, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni ivi previste (Runevič-Vardyn e Wardyn, punto 61).

Da tale status discendono una serie di diritti tra cui, per quanto in tal sede di interesse, il diritto fondamentale e individuale di circolare e soggiornare liberamente nel territorio dell’Unione (art. 21 TFUE), salve le limitazioni previste dallo stesso TFUE e dai provvedimenti adottati in applicazione di questo.

La materia dello status delle persone, così come quella della tenuta dei registri ufficiali di uno Stato (tra cui, appunto, i registri dello stato civile e i registri dei contratti matrimoniali), sono di competenza dei singoli Stati membri, ma, come anticipato, ciò non esclude che questi debbano comunque rispettare il diritto dell’Unione, ivi incluse le disposizioni del TFUE relative alla libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri, riconoscendo così a tali fini, ad esempio, lo status delle persone stabilito legittimamente in un altro Stato membro (Mirin,  punto 53; Coman e a., punto 37 ss.; Bogendorff von Wolffersdorff, punto 32; Runevič-Vardyn e Wardyn, punto 63; SaynWittgenstein, punto 38; Grunkin e Paul, punto 16; Maruko, punto 59; Antero Pusa, punto 16; Garcia Avello, punto 25; D’Hoop, punto 28).

La disciplina nazionale di tali materie deve, altresì, non rendere impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione dei diritti di cui all’art. 21 TFUE (Mirin, punto 69; Freitag, punto 41). Peraltro, una disciplina nazionale che sfavorisca alcuni cittadini nazionali per il solo fatto che hanno esercitato la loro libertà di circolare e soggiornare in un altro Stato membro rappresenta una restrizione delle libertà riconosciute ai cittadini europei dall’art. 21, par. 1, TFUE (Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, punto 39 ss.; Freitag, punto 31 ss.; Kohll-Schlesser, punto 42; Thiele Meneses, punto 22; Runevič-Vardyn e Wardyn, punto 65).

Si evidenzia, altresì, che il riconoscimento dei diritti alla portabilità al nome, al genere e allo status personale (cfr. Ferrario; Danieli; Grassi; Biagioni) è strettamente funzionalizzato all’attuazione dei diritti alla libera circolazione e al libero soggiorno nel territorio degli Stati membri, rimanendo questi ultimi liberi di introdurre o meno nel proprio ordinamento gli istituti che vi fanno riferimento, come ad esempio il matrimonio same-sex (cfr. Grassi, “Riconoscimento del rapporto di filiazione omogenitoriale e libertà di circolazione all’interno dell’Unione europea”, in Rivista di Diritto Internazionale Privato e Processuale, 2022, p. 596 ss.) o il registro dei contratti matrimoniali. D’altra parte, anche la portabilità del regime patrimoniale della famiglia risponde a tale medesima funzionalizzazione.

Ne deriva che il rifiuto opposto dalla pubblica amministrazione di uno Stato membro di riconoscere quanto iscritto nel registro di stato civile o nel registro dei contratti matrimoniali per il solo motivo che il cittadino di tale Stato abbia esercitato il diritto alla libera circolazione in un altro Stato membro di cui è parimenti cittadino, è idoneo a ostacolare l’esercizio dei diritti alla libera circolazione e al libero soggiorno nel territorio degli Stati membri (Mirin, punto 57; ). Inoltre, tale rifiuto potrebbe cagionare seri inconvenienti di ordine amministrativo, professionale e privato (Runevič-Vardyn e Wardyn, punto 76; SaynWittgenstein, punto 67), nel caso di specie soprattutto in relazione all’opponibilità ai terzi del regime patrimoniale scelto.

In generale, una simile restrizione potrebbe essere giustificata solo se è fondata su considerazioni oggettive di interesse generale, indipendenti dalla cittadinanza degli interessati, e se è proporzionata all’obiettivo legittimamente perseguito dalla normativa nazionale in quanto idonea e necessaria a quest’ultimo, altrimenti integrando una violazione dello stesso art. 21 TFUE (Mirin, punto 59; Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, punto 50 ss.; Coman e a., punto 41; Kohll-Schlesser, punto 49; Bogendorff von Wolffersdorff, punto 48, 72; Thiele Meneses, punto 29; Grunkin e Paul, punto 29; cfr. Carpaneto, p. 258 ss.).

Nel caso di specie è contestabile la sussistenza del requisito della considerazione oggettiva di interesse generale tout court, poiché in realtà sembrerebbe opportuno distinguere tra due diverse ipotesi. Nel caso in cui il contratto matrimoniale sia redatto direttamente in Lituania, la necessaria redazione e iscrizione nel registro da parte del notaio lituano porta a ritenere garantita la finalità dell’accertamento dell’esattezza e della veridicità dei dati ivi menzionati, sicché gli obiettivi prefissati dal legislatore lituano possono dirsi pacificamente raggiunti. Al contrario, laddove il regime patrimoniale sia stato scelto all’estero, è criticabile l’affermazione dell’Avvocato Generale secondo cui l’obiettivo di garantire l’esattezza e la veridicità dei dati contenuti in un registro pubblico, e quindi la certezza del diritto, sia idoneo a costituire un obiettivo di interesse generale che giustifica l’esistenza della condizione in questione (cfr. par. 66 delle Conclusioni). Infatti, il caso in esame dimostra proprio il contrario, ossia che la richiesta alle autorità straniere di indicare il numero identificativo nazionale lituano non conduce alla realizzazione di tali finalità poiché, come già illustrato, le autorità estere non possono certificare la correttezza di un numero non previsto nel loro ordinamento. Nel caso di specie tale certificazione è di competenza delle sole autorità lituane: di qui il legittimo rifiuto delle autorità italiane alla richiesta di integrazione. D’altra parte, appare alquanto irragionevole che un ordinamento qualifichi come prevalente il requisito formale della mera menzione del numero identificativo personale nel contratto matrimoniale rispetto al requisito sostanziale del possesso dello stesso. La riforma dell’ordinamento lituano, che ha stralciato la condizione in esame, depone proprio a favore di tale ragionamento, sicché è possibile affermare che la constatata impossibilità di realizzazione concreta della condizione in esame abbia condotto a un ripensamento, da parte del legislatore lituano, della sussistenza di una valevole ragione di interesse generale sottesa alla condizione stessa.

Ne consegue che, in realtà, l’obiettivo di interesse generale può dirsi sussistente solamente nell’ipotesi della fattispecie totalmente interna, non già in quella che presenta elementi di transnazionalità poiché in quest’ultimo caso la condizione speciale prevista dall’ordinamento richiedente, ossia l’inserimento del numero identificativo personale lituano, diviene una condizione impossibile da soddisfare per l’ordinamento richiesto e, quindi, irrealizzabile in concreto. Sotto questo specifico profilo emerge, così, non solo la carenza del requisito della necessità, come argomentato in maniera approfondita dall’Avvocato Generale, ma, al contrario di quanto affermato da quest’ultimo, anche di quello della idoneità allo scopo, quali componenti del principio di proporzionalità. Infatti, una condizione impossibile non può qualificarsi come idonea a uno scopo, in quanto per definizione non potrà mai avverarsi e, quindi, non potrà ritenersi funzionale al raggiungimento di alcuno scopo. Ne deriva la conseguente concretizzazione di una restrizione all’esercizio delle libertà fondamentali di circolare e soggiornare liberamente nel territorio dell’Unione in capo ai cittadini europei sotto il duplice profilo della carenza dei requisiti della idoneità e necessità della condizione agli obiettivi prefissati.

6. Conclusioni

L’elaborazione giurisprudenziale in materia di identità e status familiari presenta delle notevoli assonanze con il caso in esame, pur tenendo conto delle specificità di quest’ultimo. In particolare, la chiave di volta che caratterizza la soluzione proposta è costituita dalla considerazione, più logica che giuridica, che qualifica come tecnicamente impossibile la condizione speciale prevista dall’ordinamento lituano dell’inserimento del numero identificativo personale da parte delle autorità italiane in un atto pubblico, o estratto di esso, redatto ai sensi della disciplina italiana che, inevitabilmente, non lo prevede.

Non potendo essere soddisfatta legittimamente in alcuna maniera, la richiesta di integrazione dei dati è tale da rendere impossibile, o quantomeno eccessivamente difficile, l’attuazione dei diritti di cui all’art. 21 TFUE in capo al cittadino dello stesso Stato membro che la pretende, realizzando così una vera e propria restrizione alle libertà garantite dai Trattati.

L’attesa pronuncia della Corte di Giustizia, che si auspica segua la conclusione proposta dall’Avvocato Generale, inaugura certamente un filone giurisprudenziale in una materia ancora inesplorata, ma che ben potrebbe collocarsi nel solco dell’orientamento già tracciato in materia di diritto al nome, allo status e al genere, con i dovuti adattamenti.

D’altra parte, questa potrebbe costituire l’occasione per puntualizzare che non rileva tanto la finalità cui tende il registro pubblico in questione, quanto soprattutto l’obiettivo più profondo che i diritti di matrice europea alla libera circolazione e al libero soggiorno dei cittadini dell’Unione sortiscano un effetto utile in concreto per tutti i cittadini europei, con la conseguente portabilità anche del regime patrimoniale della famiglia nel territorio degli Stati membri. In tal modo l’emananda decisione potrebbe aprire la strada a una maggiore armonizzazione della disciplina in materia all’interno dell’Unione europea.

Mario Pasquale Amoroso (Università di Trento)

Introduzione

L’operazione ‘Leone Nascente’, che ha avuto inizio il 13 giugno 2025 (su cui v. Santini), e l’operazione statunitense denominata ‘Martello di Mezzanotte’ che vi ha fatto seguito (su cui v. Mauri/Spagnolo), hanno avuto come obiettivo principale impianti legati al programma nucleare iraniano. Nello specifico, le due operazioni, perseguite col fine di rallentare, se non azzerare, tale programma, definito come una ‘minaccia esistenziale’ per Israele, si sono concentrate soprattutto su tre siti di arricchimento nucleare. Il primo, quello di Natanz, situato a sud di Teheran, responsabile della produzione della maggior parte dell’uranio arricchito iraniano (v. qui), il secondo, quello di Isfahan, sede di un impianto nucleare e strutture militari, tra cui basi aree e fabbriche per la produzione di droni (v. qui), e il terzo, quello di Fordow, il ‘gioiello nascosto’ del programma nucleare iraniano, situato sottoterra e obiettivo strategico più ambito di Israele (v. qui). 

La sera del 21 giugno, in seguito alla fine degli attacchi aerei, il Presidente Trump ha comunicato la «completa e totale distruzione» delle strutture coinvolte, con conseguente eliminazione delle ambizioni nucleari iraniane. Tali affermazioni, tuttavia, sono state messe in discussione non solo da funzionari iraniani, ma anche da un’analisi dell’intelligence statunitense, da cui è emerso che il programma nucleare sarebbe stato unicamente rallentato di pochi mesi. 

L’impatto degli attacchi ai siti di arricchimento e la (mancata) protezione nel DIU

Nonostante l’Organizzazione per l’Energia Atomica dell’Iran non abbia registrato alcuna contaminazione conseguente agli attacchi (v. qui), l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) ha comunicato di non essere riuscita a quantificare con precisione le conseguenze dell’incursione americana, sebbene ipotizzi la presenza di contaminazione radioattiva e chimica in diversi siti (v. qui). Ciò in quanto il tipo di materiale presente nelle strutture per la raffinazione dell’uranio non può determinare, anche se distrutto, un rilascio massiccio di radiazioni, ma unicamente di sostanze chimiche, come l’esafluoruro di uranio, un gas altamente reattivo e tossico, ma allo stesso tempo “pesante” e destinato a ricadere velocemente al suolo (v. qui). Nonostante l’impatto accertato di questi attacchi sembri essere limitato geograficamente, informazioni relative ai pericoli ambientali effettivi causati dalle esplosioni risultano ancora poco chiare. Tuttavia, grandi esplosioni in siti di arricchimento e stoccaggio possono avere un impatto ambientale significativo e duraturo, soprattutto se le operazioni militari, come nel caso statunitense, mirano alla loro completa distruzione. 

Il diritto internazionale umanitario (DIU), e nello specifico le norme sulla conduzione delle ostilità, prevedono una protezione speciale dei siti nucleari. L’articolo 56 del Primo Protocollo Addizionale alle Convenzioni di Ginevra (di seguito anche solo ‘I PA’), infatti, stabilisce che i beni contenenti forze pericolose, tra cui le centrali nucleari destinate alla produzione di energia elettrica, non possono essere oggetto di attacco, anche quando classificabili come obiettivi militari, se l’attacco potrebbe causare il rilascio di forze pericolose e, conseguentemente, severe perdite tra la popolazione civile. Questa protezione non trova applicazione nei casi stabiliti al secondo paragrafo dell’articolo, ovvero nel caso in cui le centrali forniscono energia elettrica in supporto alle attività militari e attaccarle è l’unico modo per porre fine a tale supporto. Come correttamente osservato in un precedente post (v. Santini), i siti di arricchimento dell’uranio non rientrerebbero nella categoria protetta dall’articolo 56(1) I PA, in quanto siti nucleari non usati per la produzione di energia elettrica, e beneficerebbero pertanto solo del regime protettivo generale stabilito per i beni civili dall’articolo 52(1) I PA, che vieta attacchi e rappresaglie a danno di tali beni, fintantoché non diventino obiettivi militari. L’uso (quasi certo) dei tre impianti di arricchimento iraniani per fini non unicamente civili e la presenza di strutture militari farebbe dunque venire meno la protezione stabilita all’articolo 52(1), rendendoli obiettivi legittimi.

Ciononostante, attacchi ai siti di arricchimento dell’uranio più che «gravi perdite alla popolazione civile» potrebbero causare gravi danni ambientali con conseguenze durature sul territorio dello Stato colpito. Il DIU, così come limita gli attacchi ad infrastrutture critiche, vieta l’uso di mezzi e metodi di guerra suscettibili di creare danni ambientali, al verificarsi di determinate condizioni. Per questo motivo, proprio le disposizioni sulla protezione dell’ambiente, sia di natura convenzionale che consuetudinaria, potrebbero portare ad un ripensamento della liceità degli attacchi ai tre siti di arricchimento iraniani. 

La nozione di «ambiente naturale» e la sua protezione nel DIU

L’ambiente naturale in DIU rientra nella categoria dei beni civili, cui si applica il regime generale del suddetto articolo 52(1), ma gode anche di una forma di protezione assoluta ulteriore dai danni che possono avere luogo durante conflitti armati. Questa protezione è sancita agli articoli 35(3) e 55 I PA, di cui il primo stabilisce un obbligo negativo a carico dei belligeranti, ovvero il divieto di impiegare mezzi e metodi di guerra concepiti con lo scopo di provocare, o dai quali ci si può attendere che scaturiscano, danni estesi, durevoli e gravi all’ambiente naturale. Questa forma di protezione è assoluta e tutela l’ambiente naturale anche qualora elementi dell’ambiente diventino obiettivi militari. Formulato in maniera simile, l’articolo 55 stabilisce, a contrario, l’obbligo generale per i belligeranti di «avere cura» (take care) di proteggere l’ambiente naturale da danni estesi, durevoli e gravi, includendo tra questi il divieto di usare mezzi e metodi di guerra concepiti con lo scopo di provocare, o dai quali ci si può attendere scaturiscano, tali danni all’ambiente naturale e dunque un pregiudizio per la salute o la sopravvivenza della popolazione. L’obbligo di cui all’articolo 55 non assume unicamente carattere negativo, ma include l’adozione di condotte positive volte a garantire la protezione ambientale. 

Questi due articoli, in quanto di natura convenzionale, vincolerebbero unicamente gli Stati parte del I PA, strumento non sottoscritto da Israele, e non ratificato dagli Stati Uniti e dall’Iran. Tuttavia, l’obbligo di cui all’articolo 35 è stato incluso dal Comitato internazionale della Croce Rossa (CICR) nel suo studio sul diritto internazionale umanitario consuetudinario, nello specifico alle regola 45, che riflette la formulazione del I PA. La natura consuetudinaria di questa regola è stata però contestata dagli Stati Uniti, posizione ribadita anche nel manuale militare nazionale (§ 6.10.3.1). Di conseguenza, si può ritenere che le riflessioni relative alle regola 45 possono trovare applicazione nel caso di specie unicamente agli attacchi israeliani contro i siti di arricchimento.

Vista la natura peculiare del danno ambientale, risulta necessario chiarire l’ambito e la soglia applicativa stabilita nei due articoli del I PA e nella Regola 45 («esteso, durevole e grave»). Il CICR nelle Linee Guida sulla protezione dell’ambiente naturale in conflitto armato chiarisce cosa si intende per «ambiente naturale» nel DIU, anche alla luce dei lavori preparatori del I PA. Nello specifico, si considerano parte dell’ambiente naturale non solo le sue componenti ‘biotiche’, ma anche quelle «inanimate» (§ 16). A questa definizione ampia di ambiente naturale non corrisponde, tuttavia, una portata applicativa altrettanto ampia degli articoli 35 e 55 I PA e della regola 45. Per quanto non siano reperibili nel testo del I PA o nello studio sul diritto umanitario consuetudinario chiarimenti relativi alla portata delle tre condizioni cumulative citate nei due articoli, questa è stata ancora una volta chiarita dal CICR nelle Linee Guida. Nello specifico, il CICR ritiene che il termine «diffuso» debba intendersi come danno che si estende, o ci si possa aspettare si estenda, a diverse centinaia di chilometri quadrati (§§ 56-60), mentre il termine «duraturo», come emerge nei lavori preparatori, deve essere inteso come danno i cui effetti potrebbero essere avvertiti per un decennio o più (§§ 61-66). Minore chiarezza traspare in relazione al significato di «severità», in quanto il Commentario al I PA chiarisce unicamente come i belligeranti, per evitare di superare la soglia, debbano evitare l’uso di mezzi e metodi di guerra che perturbano gli ecosistemi e «l’equilibrio naturale che permette la vita e lo sviluppo dell’uomo e di tutti gli organismi viventi» (§§ 67-72).

Emerge quindi da tale esame come la soglia cumulativa stabilita agli articoli 35 e 55 I PA e alla regola 45 risulti particolarmente elevata e difficilmente superabile, se non in rare ipotesi. È importante, tuttavia, sottolineare come queste tre condizioni siano state più di recente influenzate sia dalle evoluzioni connesse allo sviluppo di un numero sempre crescente di norme in materia di protezione dell’ambiente, sia dalla diffusione di dati più precisi sull’entità dei danni ambientali connessi ai conflitti armati. Ciò ha inciso soprattutto sull’identificazione dell’area colpita, centrale nella valutazione della ‘diffusione’ e della durata del danno. In particolare, il CICR ha sottolineato come, in tali valutazioni, vadano presi in considerazione non unicamente i danni diretti agli ecosistemi, ma anche quelli derivanti indirettamente dall’uso di determinati mezzi e metodi di guerra (v. qui, §§ 117-119).

Nel caso degli attacchi ai siti di arricchimento, il rischio di rilascio massiccio di gas caratterizzati da elevata tossicità può determinare danni a lungo termine sia di natura diretta che indiretta, come la contaminazione delle falde acquifere in conseguenza del depositarsi di tali sostanze sui suoli circostanti i siti di arricchimento. La soglia elevata stabilita alla regola 45 non permette, tuttavia, di affermare la difformità delle condotte israeliane rispetto agli obblighi di DIU in materia di protezione ambientale, in quanto i danni ambientali che si sono concretamente verificati come conseguenza degli attacchi sono stati, come in precedenza sottolineato, limitati dal punto di vista geografico. Anche volendo considerare il danno che ci si potrebbe attendere dalla distruzione totale dei tre siti, la valutazione non cambierebbe: per quanto il rilascio di gas tossici, come esafluoruro di uranio, possa avere effetti a lungo termine e costituire un rischio per la salute delle popolazioni locali, le caratteristiche di questi gas non permetterebbero una diffusione geografica del danno tale da rientrare nella soglia della regola 45. 

Per tale motivo, sarebbe da escludersi l’applicabilità degli obblighi negativi stabiliti alla regola 45 agli attacchi posti in essere da Israele contro i siti di arricchimento dell’uranio. Ciò non significa, tuttavia, che gli Stati abbiano piena libertà di azione nel condurre attacchi militari a danno di siti nucleari non contemplati dalla norma di protezione speciale sancita all’articolo 56(1). L’assenza di precisi divieti non esclude il vincolo per i belligeranti di perseguire obblighi positivi, alla luce dei quali la liceità delle condotte statunitensi ed israeliane può essere messa in discussione. 

La liceità degli attacchi ai siti di arricchimento alla luce degli obblighi positivi di protezione ambientale 

Come già osservato, l’articolo 55 del I PA, per quanto formulato in maniera simile all’articolo 35, si diversifica per la natura delle condotte richieste agli Stati. L’articolo 55, infatti, introduce uno dei rari vincoli di due diligence stabiliti nel contesto del DIU, richiedendo ai belligeranti valutazioni di natura diversa rispetto a quelle derivanti da obblighi puramente negativi. Nella sua formulazione testuale, l’articolo 55 I PA richiede agli Stati di «avere cura», durante le operazioni militari, di proteggere l’ambiente da danni che presentino le tre condizioni cumulative precedentemente citate. In quanto obbligo di condotta, la norma in esame richiede agli Stati parte in un conflitto armato internazionale di mettere in atto ogni sforzo ragionevole al fine di evitare danni ambientali diffusi, duraturi e severi. Quest’obbligo è un corollario del vincolo più generale sancito all’articolo 1 I PA, che richiede alle parti del Protocollo di garantire il suo rispetto in ogni circostanza, sancendo un obbligo di buona fede nel rispettare il diritto umanitario, incluso nella pianificazione degli attacchi.

L’obbligo positivo di cui all’articolo 55 AP I va valutato alla luce delle tre condizioni applicative stabilite nell’articolo stesso, che, come precedentemente sottolineato, difficilmente troverebbero applicazione cumulativa nel caso degli attacchi ai siti di arricchimento. Un rischio di diffusione geografica estesa del danno ambientale sussisterebbe unicamente nel caso in cui, come osservato da alcuni esperti, i gas sfuggiti dai siti di arricchimento in conseguenza degli attacchi venissero trasportati dal vento in territori distanti dall’impatto. 

Certo, bisogna sempre ricordare che gli obblighi di cui all’articolo 55 non troverebbero applicazione nei confronti degli Stati Uniti ed Israele, in quanto non sono Stati parte del I PA. Anche in questo caso, tuttavia, il CICR ha riportato il contenuto dell’articolo 55 nel contesto dello studio sul diritto consuetudinario, adottando una formulazione parzialmente diversa rispetto a quella del I PA. Infatti, la regola 44 dello studio stabilisce che i mezzi e i metodi di guerra devono essere impiegati con «dovuto riguardo» alla protezione ed alla preservazione dell’ambiente naturale, senza alcuna menzione delle tre condizioni applicative stabilite nel I PA (diffuso, duraturo, severo). La regola specifica ulteriormente che, nella conduzione delle ostilità, tutte le precauzioni possibili devono essere prese per evitare, ed in ogni caso ridurre al minimo, danni incidentali all’ambiente naturale. 

Questa regola tenta di stabilire una forma di protezione dell’ambiente naturale in quanto tale, ulteriore a quella derivante dalla classificazione dell’ambiente come bene civile. Tuttavia, questa classificazione permetterebbe già di per sé di stabilire vincoli positivi nei confronti di Israele e degli Stati Uniti nella pianificazione degli attacchi ai siti di arricchimento, in particolare obblighi di precauzione e proporzionalità. Il secondo periodo della regola 44 non sarebbe infatti altro che un’applicazione del principio di precauzione all’ambiente naturale, principio che alla regola 15 dello studio del CICR richiede agli Stati di avere «cura» di risparmiare i beni civili nella condotta delle ostilità, così come di prendere tutte le precauzioni praticabili, per evitare, o in ogni caso ridurre al minimo, danni incidentali ai beni civili. Gli Stati Uniti non considerano tutte le parti dell’ambiente come di per sé protette dalle norme consuetudinarie sulla condotta delle ostilità, così come contestano la natura consuetudinaria dell’obbligo di «cura» sancito alla regola 15. Riconoscono, tuttavia, la natura consuetudinaria di tale regola nella sua seconda parte, concordando sull’applicazione del principio di precauzione solo nella misura in cui si applica a parti dell’ambiente naturale che si qualificano come beni civili. 

Sulla base di quanto esposto, si può quindi affermare che la liceità della condotta statunitense ed israeliana possa essere valutata in termini di verifica delle misure precauzionali messe in atto nella scelta e impiego dei mezzi e metodi di guerra per preservare l’ambiente, alla luce quindi dell’eventuale attuazione di effettivi sforzi volti a proteggere e a preservare l’ambiente. Questa valutazione, in quanto connessa ad un obbligo di natura positiva, richiede una serie di considerazioni collaterali (v. qui, § 24) al fine di accertare che gli Stati coinvolti negli attacchi abbiano posto in essere tutte le condotte precauzionali necessarie al fine di garantire il rispetto della regola 15. Tra i fattori a tal fine rilevanti rientrano la prevedibilità e la gravità della violazione ed i mezzi alternativi a disposizione dello Stato. Infine, in quanto bene civile, considerazioni di proporzionalità emergono al fine di valutare la liceità degli attacchi, in un’ottica di bilanciamento tra il vantaggio militare potenzialmente derivante delle operazioni militari e il danno, o il rischio di danno, ambientale eventualmente verificatosi.

Nel caso in esame si può di certo affermare che, data la particolarità dell’obiettivo colpito e la necessaria presenza in quest’ultimo di sostanze chimiche usate nei processi di arricchimento dell’uranio, il danno ambientale risultava prevedibile al momento dell’attacco. Per quanto concerne la valutazione della gravità della violazione sebbene nuove evidenze sull’entità dell’impatto ambientale degli attacchi stiano emergendo, le conseguenze sembrano a questo stadio essere limitate localmente. 

Due considerazioni si rendono tuttavia necessarie. Innanzitutto, la gravità della violazione non va valutata unicamente sulla base del danno ambientale effettivamente arrecato, ma anche del rischio sussistente al momento dell’attacco sulla base delle informazioni a disposizione. In particolare, come precedentemente esaminato, l’obiettivo di annichilire le capacità di arricchimento dell’uranio iraniane, in conformità con le intenzioni annunciate dagli Stati Uniti, presupponeva una distruzione delle centrifughe per l’arricchimento e del materiale ivi contenuto. Queste circostanze, qualora si fossero determinate, avrebbero causato un impatto ambientale sicuramente significativo, non compatibile con l’obbligo di precauzione di cui alla regola 15. La gravità della violazione in relazione a questa regola non va valutata sulla base delle tre condizioni stabilite alla regola 45 (diffuso, duraturo e severo), e, di conseguenza, un danno ambientale con impatto potenzialmente duraturo e lesivo per la salute della popolazione può essere preso in considerazione anche nel caso in cui sia limitato geograficamente. In particolare, la contaminazione dei suoli e l’inquinamento atmosferico legati alla fuoriuscita e deposito sui terreni dei gas tossici potrebbe avere, nel breve e nel lungo termine, un danno da cui si può dedurre una violazione degli obblighi di precauzione sanciti nella regola 15. 

Come anticipato, inoltre, in quanto bene civile, la liceità dell’attacco statunitense ed israeliano deve essere valutato alla luce del principio di proporzionalità, il quale impone un divieto di lanciare un attacco che possa causare danni ad oggetti civili che sarebbero eccessivi in relazione al vantaggio militare concreto e diretto anticipato (regola 14). Questo principio assume natura consuetudinaria ed è anche espressamente riconosciuto nel manuale militare statunitense (§ 5.10), imponendo così una valutazione della liceità degli attacchi ai siti di arricchimento sulla base di un bilanciamento tra il danno ambientale ed il vantaggio militare anticipato delle operazioni militari. Questi attacchi sarebbero stati realizzati con lo scopo di arrestare il programma nucleare iraniano, mirando ad ottenere in questo modo un vantaggio militare concreto e diretto, legato all’interruzione, o per lo meno al rallentamento, delle attività di sviluppo di armi nucleari. La gravità del rischio potrebbe permettere una considerazione del vantaggio militare che potrebbe prevalere sulle considerazioni relative all’impatto ambientale in un bilanciamento valoriale al momento della valutazione complessiva degli attacchi. Ciò non escluderebbe la possibilità di valutare ex post la legittimità della condotta alla luce del mancato adempimento degli obblighi di precauzione, al fine soprattutto di stabilire profili di responsabilità in seguito alla conclusione delle ostilità. 

Conclusioni

In conclusione, sebbene gli attacchi contro i siti di arricchimento non possano essere considerati illeciti alla luce dell’articolo 56(1) I PA, la liceità di tali condotte può essere messa in discussione ricorrendo agli obblighi consuetudinari positivi in materia di protezione ambientale. In particolare, la regola 44 richiederebbe l’adozione di precauzioni da parte degli Stati al fine di evitare o minimizzare gli effetti di attacchi a siti nucleari non solo nei casi in cui questi siano destinati alla produzione di energia elettrica (v. Santini), ma anche nei casi in questi fossero destinati unicamente a procedure di arricchimento. Risulta evidente quindi come la protezione ambientale sia un fattore fondamentale da tenere in considerazione nella valutazione della liceità delle condotte militari, specialmente nel caso in cui a essere colpite sono infrastrutture con potenziale d’impatto ambientale elevato.

Emma Baldi (Università degli Studi di Milano); Giorgia Pane (Università degli Studi di Milano)

«The present report is written at the cusp of a profound and tumultuous transformation. Globally witnessed atrocities require urgent accountability and justice, which demand diplomatic, economic and legal action against those who have maintained and profited from an economy of occupation turned genocidal. What comes next depends on everyone.»

1.    Premessa

Il 1° luglio 2025 la Relatrice Speciale delle Nazioni Unite sulla situazione dei diritti umani nei territori palestinesi occupati dal 1967 ha pubblicato il suo ultimo rapporto, intitolato “From Economy of Occupation to Economy of Genocide” (da qui in avanti “il Rapporto” o “il Rapporto Albanese”). Il testo rappresenta un’analisi senza precedenti della struttura economica che sostiene e beneficia del progetto coloniale israeliano, fondato sulla sistematica dislocazione e sostituzione della popolazione palestinese nel territorio occupato (occupied Palestinian territory, da ora “OPT”).

Il presente post si propone – nei limiti di spazio disponibili – di offrire un’analisi del Rapporto, ricostruendone i contenuti principali e il quadro giuridico di riferimento, per poi interrogarsi, alla luce di tali elementi, sulla tenuta della narrativa secondo cui l’attività d’impresa sarebbe neutrale in contesti di conflitto armato e occupazione militare.

Storicamente, le imprese hanno avuto un ruolo determinante nei progetti coloniali: fornendo risorse, infrastrutture, tecnologie e legittimazione economica, hanno contribuito a consolidare i processi di espansione e dominio territoriale (si vedano, per esempio, George, Stern). Come evidenziato dalla Relatrice Speciale, il progetto coloniale israeliano non fa eccezione: al contrario, si fonda esplicitamente su una duplice logica di trasferimento forzato e sostituzione («displacement and replacement»), nella quale attori economici – pubblici e privati, israeliani e internazionali – risultano coinvolti in modo strutturale e continuativo. Secondo la ricostruzione del Rapporto, questi attori parteciperebbero all’impalcatura dell’occupazione, dell’apartheid e, più recentemente, alla transizione verso una vera e propria «economia del genocidio», contribuendo a mantenerla, espanderla o trarne profitto.

Va chiarito, sin da ora, che l’obiettivo di questo contributo non è quello di analizzare nel dettaglio le singole categorie giuridiche legate alla responsabilità delle imprese – complicità, facilitazione, partecipazione, istigazione – né di soffermarsi su distinzioni tecniche tra responsabilità civile, penale o internazionale. Per ragioni di spazio e di finalità, l’analisi si concentra piuttosto sull’evidenziare in che modo la presenza e l’operato delle imprese abbiano inciso – e continuino a incidere – nella realizzazione materiale del piano coloniale israeliano nell’OPT. In tal senso, termini come “partecipazione”, “facilitazione” e “assistenza” saranno utilizzati in modo descrittivo, per indicare i diversi modi attraverso cui le imprese, in molteplici settori, risultano implicate nella violazione di norme fondamentali del diritto internazionale.

Il post si articola in quattro sezioni. Nella prima, si propone un riassunto ragionato del Rapporto, con particolare attenzione ai settori economici coinvolti. La seconda sezione ricostruisce il quadro giuridico internazionale che disciplina la responsabilità delle imprese in contesti di occupazione e commissione di crimini internazionali, con particolare riguardo alla due diligence cd. rafforzata. La terza sezione approfondisce il caso dell’OPT come «laboratorio ideale» per pratiche d’impresa sperimentali, contribuendo a sfatare il mito della neutralità. Infine, la quarta e ultima sezione si sofferma sulle raccomandazioni conclusive della Relatrice Speciale e apre una riflessione sulle prospettive di accountability effettiva a livello nazionale e internazionale.

2.    Risultanze principali del Rapporto Albanese

Il Rapporto analizza il ruolo delle entità aziendali nel sostenere l’occupazione israeliana e quella che la Relatrice Speciale definisce la «campagna genocidaria» in corso a Gaza (par. 2 del Rapporto), nel contesto di un progetto coloniale fondato su logiche di traferimento e sostituzione della popolazione palestinese. L’occupazione israeliana è presentata nel Rapporto come una forma istituzionalizzata di insediamento coloniale, la cui prosecuzione comporta gravi violazioni del diritto internazionale (par. 1 del Rapporto). Le imprese – sia israeliane sia internazionali – risultano implicate in queste violazioni attraverso forniture, finanziamenti, tecnologie e servizi.

L’inchiesta condotta dalla Relatrice Speciale ha portato all’identificazione di circa 1.000 entità aziendali implicate, in vario modo, in attività collegate all’occupazione israeliana dei territori palestinesi e all’escalation successiva all’ottobre 2023 (par. 8 del Rapporto). Tale mappatura è stata resa possibile grazie a oltre 200 contributi di organizzazioni della società civile, ricercatori e stakeholder istituzionali. Nonostante la gravità delle accuse, soltanto 15 imprese tra quelle formalmente contattate hanno fornito risposta alle comunicazioni ufficiali, evidenziando un preoccupante deficit di trasparenza e accountability da parte del settore privato, anche rispetto a contestazioni di complicità crimini internazionali di eccezionale rilevanza, nonché un’allarmante indifferenza nei confronti delle Nazioni Unite come istituzione internazionale. L’analisi delle modalità di coinvolgimento rivela la presenza di un’infrastruttura economica complessa e interconnessa che sostiene attivamente – e in taluni casi trae profitto diretto – dal trasferimento, dalla repressione e dalla sostituzione della popolazione palestinese.

In primo luogo, il settore tecnologico e della sorveglianza (par. 36 e seguenti del Rapporto), in cui aziende israeliane e multinazionali operano nella raccolta di dati biometrici, nello sviluppo di software di riconoscimento facciale, nel monitoraggio predittivo, nella gestione di checkpoint automatizzati e nella fornitura di servizi cloud e di intelligenza artificiale a uso governativo e militare (NSO Group, IBM, HP, Microsoft, Alphabet Inc. (Google), Amazon.com Inc.). A queste grandi imprese si affiancano numerosi attori secondari – fornitori, subappaltatori, consulenti IT – che integrano e amplificano la portata dei sistemi dual-use, impiegati in ambito sia civile che militare.

La seconda macroarea riguarda il settore militare e della sicurezza (par. 29 e seguenti del Rapporto), che costituisce l’asse portante dell’apparato repressivo. Aziende israeliane come Elbit Systems e Israel Aerospace Industries producono droni, sistemi di puntamento e armamenti pesanti, spesso testati direttamente nei territori occupati. Il rapporto documenta anche la collaborazione attiva con imprese straniere, come Lockheed Martin (USA) e Leonardo S.p.A. (Italia), nonché il ruolo strategico di società di logistica globale – tra cui Maersk – nel trasporto di materiali bellici. L’intero comparto sembra reggersi su una fitta rete di intermediari: broker, studi legali, revisori contabili e consulenti aziendali facilitano la circolazione transfrontaliera di armamenti e servizi, spesso offuscando le responsabilità giuridiche attraverso strutture societarie complesse (par. 72 del Rapporto).

Un terzo asse è costituito dal sistema finanziario e degli investimenti (par. 73 e seguenti del Rapporto), che alimenterebbe e consoliderebbe l’infrastruttura economica dell’occupazione. Banche (BNP Paribas, Barclays), fondi pensione (Norwegian Government Pension Fund, Caisse de dépôt et placement du Québec), compagnie assicurative e gestori patrimoniali (Blackrock, Vanguard, Allianz, AXA) risultano coinvolti nel finanziamento diretto o indiretto di attività collegate agli insediamenti illegali e all’industria della difesa. L’afflusso di capitale contribuisce a rafforzare un modello economico asimmetrico, che subordina i territori palestinesi a una condizione di dipendenza strutturale. In questo ambito rientra anche lo sfruttamento sistematico delle risorse naturali – suolo, acqua, petrolio e combustibili fossili – espropriate alla popolazione palestinese e reindirizzate verso l’economia israeliana, con un impatto diretto sull’autonomia economica dei territori occupati.

La quarta macroarea concerne il settore del turismo (par. 69-71 del Rapporto), che si presenta come uno strumento di normalizzazione dell’occupazione. Diversi operatori privati, incluse piattaforme digitali e agenzie di viaggio (Booking Holdings Inc., Airbnb Inc.), promuovono esperienze turistiche negli insediamenti, spesso oscurando la presenza palestinese o rappresentando l’occupazione come un elemento marginale. Questa forma di “turismo coloniale” non solo alimenta l’economia degli insediamenti, ma rafforza una narrazione egemonica fondata sull’esclusione. All’interno di questo circuito rientra anche il ruolo delle catene di distribuzione e dei supermercati, che contribuiscono alla normalizzazione della colonizzazione attraverso la commercializzazione e il consumo quotidiano di prodotti provenienti dai territori occupati (Carrefour). Parallelamente, il settore immobiliare e infrastrutturale (par. 44-47 del Rapporto) contribuisce alla trasformazione fisica e simbolica del territorio: investimenti in abitazioni, servizi e strutture commerciali nei territori occupati consolidano l’annessione de facto e impediscono una continuità territoriale palestinese (Caterpillar, Hyundai, Volvo).

Infine, il mondo accademico e della ricerca gioca un ruolo tutt’altro che neutrale (par. 82 e seguenti del Rapporto). Le università israeliane forniscono supporto diretto allo sviluppo di tecnologie militari e sistemi di sorveglianza, nonché basi ideologiche al progetto coloniale. Al tempo stesso, molte collaborazioni accademiche internazionali – anche con istituzioni di eccellenza come il MIT, nonché sulla base di finanziamenti per il tramite del programma “Horizon” della Commissione Europea – vengono portate avanti senza una valutazione critica del contesto politico, contribuendo, di fatto, al “whitewashing” di pratiche sistematiche di violazione dei diritti umani. Oltre alla produzione tecnico-scientifica, anche quella culturale e discorsiva partecipa alla costruzione di un immaginario che legittima la dominazione coloniale, marginalizzando o silenziando le narrazioni palestinesi.

Nel loro insieme, queste cinque macroaree (corrispondenti a otto specifici settori nel Rapporto) mostrano come la struttura economica dell’occupazione si regga su un’integrazione funzionale tra apparati militari, strumenti tecnologici, capitale finanziario, interventi infrastrutturali e prodotti della ricerca. Tale sistema, lungi dall’essere marginale o collaterale, costituisce – secondo il Rapporto – uno degli ingranaggi centrali nella perpetuazione della violenza strutturale e nella transizione, tuttora in corso, verso una economia della distruzione e del genocidio (par. 26 del Rapporto).

3.    Due diligence rafforzata e responsabilità aziendale nel territorio palestinese occupato

Nel contesto delineato dal Rapporto Albanese, è necessario richiamare il quadro normativo che disciplina gli obblighi delle imprese ai sensi del diritto internazionale, in particolare in situazioni di occupazione e in contesti segnati dalla commissione di gravi violazioni del diritto internazionale. In via generale, benché il diritto internazionale classico attribuisca responsabilità primarie agli Stati, gli attori non statali, incluse le imprese, non possono sottrarsi all’obbligo di rispettare norme imperative di diritto internazionale generale (jus cogens) (Peters, p. 101), come il divieto di crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio, e il principio di autodeterminazione dei popoli.

In particolare, le imprese possono incorrere in vari gradi di responsabilità sia durante l’occupazione militare di un territorio, sia nei contesti in cui si verificano crimini internazionali come il genocidio. In entrambi i casi, il diritto internazionale impone obblighi giuridici rilevanti anche agli attori economici privati, ponendo limiti stringenti alla liceità delle attività imprenditoriali.

Durante un’occupazione militare, si applicano le norme del diritto internazionale umanitario, in particolare i Regolamenti dell’Aia del 1907 e la IV Convenzione di Ginevra del 1949, che stabiliscono – tra gli altri – il divieto di spoliazione e di sfruttamento economico delle risorse naturali del territorio occupato, se non strettamente connesso a esigenze militari e nel rispetto della popolazione civile (art. 55 Regolamento dell’Aia; art. 53 IV Convenzione di Ginevra), nonché il divieto di trasferimenti forzati (art. 49 IV Convenzione di Ginevra). Tali norme non si applicano esclusivamente alla potenza occupante in senso stretto, ma, in determinate condizioni, possono vincolare anche attori non statali, comprese le imprese. Secondo il Rapporto del Working Group on Business and Human Rights su Conflict-Affected Regions (par. 10, da ora “Rapporto del Working Group”), infatti, il diritto internazionale umanitario si estende anche ad attori privati, qualora le loro attività risultino «strettamente collegate» (closely linked) al conflitto armato. In questo senso, appare opportuno evidenziare che tale approccio non coincide perfettamente con la nozione di «direct participation in hostilities» come interpretata dal Comitato Internazionale della Croce Rossa. Quest’ultima, infatti, presuppone il rispetto cumulativo di tre criteri rigorosi (soglia del danno, nesso causale diretto, e belligerent nexus) ed è finalizzata a regolare lo status individuale nei conflitti armati. Al contrario, la nozione di attività «strettamente collegate» al conflitto adottata nel Rapporto del Working Group di cui sopra si inserisce in un quadro più ampio e flessibile coerente con Principi Guida ONU su imprese e diritti umani (sul punto Van Ho), includendo condotte di sostegno militare, logistico o finanziario, anche al di fuori del campo di battaglia e in assenza di un intento volto a supportare una parte nelle ostilità (si vedano in merito Pietropaoli, Davis e il Rapporto dell’ICRC su Private Businesses and Armed Conflict).

Inoltre, in contesti segnati da atti che configurano possibili crimini contro l’umanità, le imprese devono altresì astenersi da ogni forma di partecipazione negli stessi (Draft Articles on the Prevention and Punishment of Crimes Against Humanity, art. 6.8). Infine, la responsabilità delle imprese si estende potenzialmente anche alla loro condotta in contesti di genocidio, come previsto dall’articolo VI della Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio, e confermato dalla giurisprudenza internazionale (CIG Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro) 2007, par. 420; si veda anche Kelly).

Pur non potendo affrontare in questa sede le complesse questioni legate alla nozione giuridica di complicità, alle sue varianti e soglie di responsabilità (Clapham e Jerbi; Ramasastry), è opportuno sottolineare che la condotta delle imprese può configurare forme di responsabilità penale “ausiliaria” (i.e. “aiding and abetting”) delle imprese stesse o dei loro dirigenti. In base all’elaborazione della giurisprudenza dei tribunali penali internazionali, come anche applicata dalle corti domestiche, in particolare statunitensi ai sensi dell’Alien Tort Statute (si veda ad esempio qui), la responsabilità penale in questo caso non richiede necessariamente l’intento diretto di contribuire al genocidio, ma può derivare dal sostegno materiale, finanziario o logistico, laddove questo abbia avuto un effetto rilevante (“substantial effect”) sulla commissione del crimine (ICTY, Prosecutor v. Furundzija, par. 235; ICTY, Prosecutor v. Tadic, par. 688-692; ICC, Prosecutor v. Al Mahdi, par. 26; Hathaway et al, pp. 1606-1609), e dove l’impresa o i suoi dirigenti abbiano avuto conoscenza effettiva dell’uso che sarebbe stato fatto dei propri servizi o risorse (ICTY, Prosecutor v. Furundzija, par. 249; Rapporto dell’International Commission of Jurists, pp. 9, 39-40; Pietropaoli).

È in quest’ottica che va inquadrata l’emergente tendenza a richiedere alle imprese di condurre una due diligence rafforzata in materia di diritti umani (heightened human rights due diligence) in aree di conflitto o a rischio elevato come l’OPT (par. 17 del Rapporto Albanese, nonché il Rapporto dell’UNDP su Heightened Human Rights Due Diligence for Business in Conflict‐Affected Contexts, par. 41-54 (da ora “Rapporto UNDP”), si vedano anche Aguirre e Pietropaoli, Tripathi).

Sebbene i Principi Guida ONU su imprese e diritti umani non prevedano esplicitamente una forma distinta di due diligence per i contesti di conflitto o dove il rischio di violazioni gravi dei diritti umani è elevato, essi si fondano sul principio di proporzionalità: maggiore è il rischio e grave la violazione, più complessi devono essere i processi di due diligence (Principio 14; e p. 9 del Rapporto UNDP). Ne consegue che, poiché il rischio di gravi violazioni dei diritti umani si intensifica, anche le attività di due diligence delle imprese devono essere conseguentemente rafforzate e adeguate al contesto. In questo senso, la due diligence rafforzata permette alle imprese non solo di identificare, prevenire e mitigare i propri (potenziali o effettivi) impatti sui diritti umani, ma anche di comprendere come le loro attività possano contribuire ad alimentare le dinamiche del conflitto e le relative violazioni.

Di conseguenza, nei contesti ad alto rischio la due diligence ordinaria risulta insufficiente: le imprese devono adottare misure rafforzate di valutazione e gestione dei rischi, assicurare un monitoraggio continuo, in particolare attraverso un coinvolgimento significativo degli stakeholder locali. Laddove tale valutazione sia impossibile o inutile, le imprese hanno il dovere di interrompere le proprie operazioni commerciali, per non rischiare di incorrere in complicità. Le strategie di disimpegno devono essere ideate e implementate in modo “responsabile”, assicurando che le stesse non producano ulteriori impatti negativi, in termini di esacerbazione degli abusi e aggravamento ulteriore delle condizioni della popolazione locale (“responsible disengagement”) (Rapporto del Working Group, par. 64-65).

Specie in contesti ad alto rischio, la natura del coinvolgimento di un’impresa in determinati impatti sui diritti umani non è statica, ma evolve nel tempo. In tali contesti, l’inazione o l’adozione di misure inadeguate può determinare lo spostamento dell’impresa lungo un continuum di responsabilità, da una complicità passiva a una responsabilità diretta o aggravata per violazioni gravi. Tale principio è chiaramente enunciato nell’Allegato al Rapporto in esame, che sottolinea come la mancata adozione di «azioni appropriate» esponga le imprese a un accresciuto rischio di incorrere in responsabilità, soprattutto in presenza di violazioni sistematiche e prolungate (par. 8 dell’Allegato).

Pur non trattandosi ancora di un obbligo formalmente riconosciuto nel diritto internazionale positivo, una parte della prassi nazionale si sta consolidando in questa direzione. In particolare, numerosi casi trattati nell’ambito dei National Contact Points (“NCP”) dell’OCSE mostrano come alle imprese venga sempre più spesso richiesto, anche in sede quasi-giudiziale, di adottare forme rafforzate di due diligence quando operano in zone ad alto rischio. Le decisioni nei casi DAS Air (Regno Unito),

JCB (Regno Unito), Sjøvik AS (Norvegia) mostrano come gli NCP abbiano riconosciuto la necessità di rafforzare la responsabilità delle imprese in tali contesti (Buriakovska e Davaanyam).

Nel caso specifico dell’OPT, le entità aziendali sono da tempo messe in guardia circa la natura sistematica e generalizzata delle violazioni perpetrate. Come ricorda la Relatrice Speciale, una corretta attività di due diligence in materia di diritti umani avrebbe dovuto consentire l’identificazione tempestiva del rischio di coinvolgimento in tali violazioni – ancor più se fossero stati adottati i necessari meccanismi rafforzati (heightened human rights due diligence) previsti per i contesti ad alto rischio (par. 30 dell’Allegato).

Dopo l’ottobre 2023, il quadro si è ulteriormente aggravato: la documentazione relativa alla commissione di crimini internazionali e violazioni gravi si è moltiplicata, mentre gli sviluppi giuridici internazionali hanno reso inequivocabile la qualificazione del contesto. In particolare, il parere consultivo della CIG del luglio 2024 ha ribadito il carattere illegale dell’occupazione e la violazione del diritto all’autodeterminazione del popolo palestinese; a ciò si aggiunge l’ordinanza sulle misure provvisorie emessa dalla CIG nel gennaio 2024 nella causa Sudafrica c. Israele, nella quale la Corte ha riconosciuto la plausibilità dei diritti invocati dal Sudafrica, con specifico riguardo al diritto dei palestinesi nella Striscia di Gaza «to be protected from acts of genocide» (par. 54 dell’ordinanza). Tali sviluppi rendono insostenibile qualsiasi pretesa di ignoranza da parte delle imprese riguardo alla sistematicità delle violazioni e ai rischi legali connessi alla loro attività nei territori occupati.

4.   L’OPT come «ideal testing ground»

A partire da ottobre 2023, il comportamento delle imprese operanti nell’OPT ha subito un cambiamento qualitativo che non consente più di configurarlo come mera inazione o complice omissione. Le attività economiche si manifestano sempre più chiaramente come forme di coinvolgimento diretto e consapevole in un sistema strutturato di espropriazione, trasferimento e sostituzione della popolazione palestinese. Questo “salto di qualità” impone una revisione radicale della tradizionale rappresentazione dell’impresa come attore neutrale nei contesti ad alto rischio: in questo senso, la neutralità dell’attività economica costituisce un mito giuridicamente insostenibile.

Come ha recentemente affermato l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani, Volker Türk, «even when they do not directly participate», le imprese non sono attori neutrali nei contesti di conflitto: la loro semplice presenza e le loro operazioni incidono, in modo diretto o indiretto, sulle dinamiche del conflitto (per un approfondimento, Zandvliet e Anderson). Questa affermazione risulta tanto più rilevante nei territori occupati, dove le attività economiche rischiano di contribuire, anche senza intenzionalità, alla commissione di gravi violazioni del diritto internazionale.

Nessuna impresa può considerarsi neutrale quando le sue operazioni sono direttamente o indirettamente collegate a un contesto documentato di occupazione illegale, discriminazione razziale (par. 229 del parere consultivo della CIG del luglio 2024) e nell’ambito delle crescenti preoccupazioni riguardo al diritto dei palestinesi di essere protetti contro atti di genocidio (par. 54 dell’ordinanza sulle misure provvisorie della CIG del 2024), come attestato anche dal moltiplicarsi delle fonti indipendenti e autorevoli (incluso il Rapporto in esame, si veda anche Database of Business Enterprises Pursuant to Human Rights Council Resolutions 31/36 and 53/25).

Il Rapporto sottolinea come l’OPT costituisca da tempo un «laboratorio ideale» («ideal testing ground», par. 87 del Rapporto) per lo sviluppo, la sperimentazione e l’ottimizzazione di tecnologie, pratiche logistiche e modelli commerciali, in particolare nei settori della sicurezza, della sorveglianza e del controllo predittivo. Tali attività non solo alimentano il sistema coloniale, ma traggono da esso vantaggi economici misurabili, trasformando la persistenza dell’impresa sul territorio da scelta tecnica a scelta politica e redditizia. Non si tratta, come spesso affermato, di una situazione in cui non esistono alternative praticabili al rimanere: al contrario, precedenti internazionali e standard consolidati dimostrano che l’uscita dal contesto occupato è non solo doverosa, ma pienamente possibile (si consideri l’esempio delle imprese menzionate al par. 51 del Rapporto Albanese e al par. 33 dell’Allegato al Rapporto stesso). La scelta di restare, dunque, non risponde a esigenze di necessità operativa, ma a interessi di profitto, che finiscono per rafforzare materialmente e simbolicamente l’impalcatura dell’occupazione e della violenza sistemica.

Anche la pretesa «neutralità della ricerca» è oggetto di una critica esplicita nel Rapporto, che evidenzia come molte università e istituti di ricerca internazionali collaborino con soggetti coinvolti in gravi violazioni. Le imprese – e con esse le istituzioni accademiche e finanziarie – diventano così parte di un piano criminoso in cui in cui le azioni di ciascun attore contribuiscono al funzionamento complessivo di un’economia che guida, alimenta e abilita la distruzione sistematica del popolo palestinese. Come sottolinea la Relatrice Speciale, «business continues as usual, but nothing about this system, in which businesses are integral, is neutral» (par. 91 del Rapporto Albanese).

5.    Conclusioni

Nelle raccomandazioni conclusive, il Rapporto richiama con forza la necessità di un disimpegno immediato e incondizionato da parte delle imprese coinvolte nei meccanismi economici che alimentano e sostengono l’occupazione israeliana, la sistematica discriminazione razziale e le presunte dinamiche genocidarie nell’OPT. A parere di chi scrive, tale disimpegno non costituisce un’opzione etica facoltativa, ma un preciso dovere giuridico, alla luce del diritto internazionale e degli obblighi che derivano dal divieto di commissione dei crimini internazionali e dal rispetto del principio di autodeterminazione dei popoli. Le imprese, così come gli Stati, le istituzioni finanziarie e gli attori accademici, sono chiamate ad assumersi responsabilità concrete: non soltanto mediante l’interruzione di rapporti economici lesivi, ma anche attraverso piani di riparazione e collaborazione con le autorità giudiziarie.

In questo scenario, il ruolo della società civile internazionale si rivela essenziale. Il Rapporto riconosce esplicitamente il valore delle campagne di boicottaggio, disinvestimento e sanzione, nonché delle iniziative di pressione politica e giuridica a livello nazionale e multilaterale, volte a ottenere forme concrete di accountability (par. 90 dell’Allegato al Rapporto).

A nostro avviso, quest’ultimo punto lascia aperta la questione circa le prospettive effettive di giustiziabilità degli obblighi prospettati, in un contesto internazionale caratterizzato da forti lacune nella perseguibilità delle imprese per crimini internazionali che rende necessario fare affidamento sui sistemi giuridici nazionali, con tutte le difficoltà che questo comporta, tanto in ambito penale quanto in ambito civile (sul punto si veda, per esempio, Zerk). In conclusione, il Rapporto propone un’analisi dettagliata e critica delle implicazioni dell’attività d’impresa, mettendo in discussione il mito della neutralità e facendone il punto di partenza per un ripensamento profondo del ruolo dell’impresa nei conflitti armati contemporanei.

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Riccardo Ricchetti (Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano)

A sessantuno anni dal lancio del San Marco 1 – il terzo satellite nella storia dopo il sovietico Sputnik 1 e lo statunitense Explorer 1 – il  Parlamento italiano ha approvato la Legge 13 giugno 2025, n. 89, che reca disposizioni in materia di economia dello spazio (di seguito “legge spazio”). Dopo un iter parlamentare durato circa un anno, il testo definitivo si compone di trentuno articoli, suddivisi nei seguenti titoli: i) disposizioni generali, ii) disposizioni in materia di esercizio delle attività spaziali da parte di operatori spaziali, iii) immatricolazione degli oggetti spaziali, iv) responsabilità degli operatori spaziali e dello Stato, v) misure per l’economia dello spazio.

Il presente contributo si propone di esaminare la compatibilità della nuova normativa italiana con il quadro giuridico internazionale vigente, conosciuto nel suo complesso come Corpus Iuris Spatialis (cfr. von der Dunk et al.). Un’analisi critica del provvedimento consentirà, inoltre, di valutare la capacità del nuovo impianto regolatorio di garantire certezza giuridica agli operatori e, al contempo, attrattività per gli investimenti privati, consolidando la posizione dell’Italia come player spaziale di primo piano nel panorama globale.

L’esigenza di una disciplina nazionale in materia di spazio si inserisce in un contesto cosmico in rapida evoluzione, divenuto oramai un teatro popolato da una pluralità di soggetti, pubblici e privati, spesso animati da logiche economiche e commerciali. Nonostante la straordinaria capacità del Corpus Iuris Spatialis di garantire un lungo periodo di relativa pace e ordine oltre l’atmosfera terrestre, occorre sottolineare come i trattati che lo compongono – Outer Space Treaty (OST), Rescue Agreement (ARRA), Liability Convention (LIAB), Registration Convention (REG), Moon Agreement (MOON) – non siano stati concepiti per affrontare l’esponenziale domanda di accesso allo spazio da parte degli operatori privati. Per tale ragione, essi sono prive di norme di dettaglio e, pertanto, necessitano di meccanismi di implementazione a livello internazionale e domestico. Di conseguenza, oltre quaranta Paesi (cfr. National Space Law Database – UNOOSA) hanno adottato delle proprie legislazioni nazionali, recependo parte dei contenuti dei trattati internazionali menzionati.

In questo quadro, l’Italia, pur avendo ricoperto fin dagli albori dell’era spaziale un ruolo da protagonista, era rimasta priva di una legislazione organica del settore. L’apporto italiano in questo campo è infatti risultato evidente sin dai primi anni Sessanta: non soltanto il primo oggetto europeo a varcare la linea di Kármán fu italiano, ma a questo primato hanno fatto seguito numerosi progetti pioneristici in collaborazione con le principali agenzie spaziali mondiali. In aggiunta, l’Italia può da tempo vantare un tessuto industriale, manifatturiero e accademico-scientifico di eccellenza, in grado di dare un contributo essenziale a importanti missioni di esplorazione e ricerca nel cosmo. Ciononostante, l’approccio seguito dal legislatore italiano si è limitato, da un lato, all’adesione ai principi espressi dal Corpus Iuris Spatialis,con la sola eccezione del Moon Agreement, e, dall’altro, a un progressivo adattamento istituzionale per garantire una politica spaziale unica e coerente a livello nazionale.

La L. 89/2025 colma, quindi, una significativa lacuna nell’ordinamento interno, disciplinando l’accesso degli attori privati nazionali allo spazio, stabilendo una procedura dettagliata per il rilascio delle autorizzazioni a operare, istituendo un registro nazionale degli oggetti spaziali lanciati e definendo il regime di responsabilità per danni derivanti da attività spaziali.

1. Il modello dell’International Law Association

Nel delineare l’ossatura della nuova legge spazio, il legislatore italiano ha inteso ricalcare in maniera evidente il modello proposto dalle Sofia Guidelines on a Model Law for National Space Legislation (di seguito, “ILA Model Law”), elaborate in occasione della settantacinquesima conferenza dell’International Law Association (ILA) e successivamente adottate dal Comitato per gli Usi Pacifici dello Spazio Extra-Atmosferico (COPUOS). Tali linee guida, frutto di un approfondito lavoro di armonizzazione giuridica, offrono uno schema di riferimento per gli Stati interessati a sviluppare o aggiornare la propria legislazione spaziale nazionale (cfr. Hobe). Pur rientrando nella categoria degli atti di soft law,e quindi privo di carattere vincolante, è innegabile come tale modello abbia contribuito a consolidare elementi comuni tra i diversi ordinamenti nazionali, così facilitando la cooperazione e riducendo le incertezze interpretative.

In particolare, l’ILA Model Law identifica cinque macroaree ritenute fondamentali per una legislazione nazionale in materia di spazio: i) finalità e definizioni generali, ii) autorizzazione e supervisione, iii) registrazione, iv) responsabilità e obblighi assicurativi, v) giurisdizione e sanzioni. Risulta evidente la corrispondenza con la struttura intorno alla quale si articola la legge italiana, che riprende esattamente nei primi quattro titoli le tematiche individuate dal modello internazionale. Analogo approccio è stato adottato con riferimento alle principali legislazioni nazionali in materia di spazio adottate sino ad ora – in particolare dai Paesi europei e da alcuni dell’area africana e latino-americana – a dimostrazione del valore indiscusso dell’ILA Model Law quale strumento di armonizzazione e codificazione del diritto internazionale spaziale.

2. I tre building blocks della legge spazio al vaglio del diritto internazionale

Nel solco dell’ILA Model Law, ogni ordinamento nazionale in materia di spazio si articola idealmente attorno a tre building blocks: autorizzazione e vigilanza, immatricolazione o registrazione e responsabilità (cfr. von der Dunk 2006, p. 95). In tal senso, la legge spazio segue perfettamente tale tripartizione, introducendo contemporaneamente alcune specificità legate alla realtà istituzionale nazionale.

2.1. L’autorizzazione e vigilanza delle attività spaziali

Il primo blocco – il regime di autorizzazione e vigilanza – trova una disciplina dettagliata nel Titolo II della Legge n. 89/2025 e rappresenta la trasposizione interna del dettato dell’articolo VI OST, il quale individua gli Stati come i soggetti internazionalmente responsabili sia per le attività condotte di propri organi, sia per quelle compiute da soggetti non governativi. Tale principio, discostandosi parzialmente dalle regole generali di diritto internazionale sull’attribuzione delle condotte dei privati allo Stato, impone ai singoli Paesi di predisporre un sistema efficace di autorizzazione e supervisione continua, volto a prevenire l’assunzione di responsabilità internazionale per operatori non autorizzati o non sottoposti ad alcuna forma di controllo (cfr. Zannoni).

In linea con tale principio, la legge spazio dispone che tutte le attività spaziali «condotte da operatori di qualsiasi nazionalità, nel territorio italiano nonché […] condotte da operatori italiani al di fuori del territorio italiano» debbano essere previamente autorizzate dalla cosiddetta “Autorità responsabile”, identificabile con «il Presidente del Consiglio dei ministri o l’Autorità politica delegata alle politiche spaziali e aerospaziali».

La procedura amministrativa per il rilascio dell’autorizzazione prevede la compartecipazione di una pluralità di attori istituzionali. In primo luogo, l’Agenzia spaziale italiana (ASI) è incaricata, entro sessanta giorni, di effettuare gli accertamenti necessari circa la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi indicati agli articoli 5 e 6. In caso di esito positivo, l’istruttoria viene trasmessa all’Autorità responsabile, al Ministero della Difesa e al Comitato interministeriale per le politiche relative allo spazio e alla ricerca aerospaziale (COMINT). Quest’ultimo valuta che l’attività spaziale oggetto della richiesta non possa rappresentare un pregiudizio per la sicurezza nazionale, per la continuità delle relazioni internazionali e per gli interessi fondamentali della Repubblica. Nello svolgere tale esame, il COMINT ha facoltà di adire le amministrazioni pubbliche potenzialmente interessate, nonché gli organismi di informazione e sicurezza della Repubblica, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei ministri e l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale. La decisione definitiva sulla domanda di autorizzazione deve essere necessariamente adottata «entro il termine massimo complessivo di centoventi giorni».

L’ampio coinvolgimento interistituzionale appare giustificato dalla necessità di garantire una procedura di rilascio dell’autorizzazione oggettiva e trasparente, in grado di bilanciare i diversi interessi coinvolti. Tuttavia, l’efficacia del regime descritto potrà essere compiutamente valutata solo sulla base della sua concreta implementazione. Difatti, esso appare particolarmente complesso e rischia di tradursi in ritardi burocratici, duplicazioni procedurali e crescente incertezza giuridica per gli operatori. In un settore dinamico e altamente competitivo come quello spaziale, un approccio troppo rigido o gravoso potrebbe scoraggiare gli investimenti, ostacolare l’innovazione e compromettere la competitività. Sarà, dunque, fondamentale che i decreti attuativi introducano criteri chiari e tempi certi, garantendo un equilibrio reale tra le esigenze di sicurezza e quelle di sviluppo del settore.

Per completare la trattazione, la legge spazio introduce un sistema di vigilanza da parte dell’ASI, riconoscendo a quest’ultima la facoltà di accedere a tutti i documenti e alle informazioni relative all’attività spaziale autorizzata e all’oggetto spaziale lanciato in orbita. Nell’ipotesi in cui le operazioni di controllo non possano essere espletabili per cause imputabili all’operatore, la legge dispone l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 150mila a 500mila euro. In forma più grave, l’esercizio non autorizzato di attività spaziali, ovvero il loro proseguimento oltre la scadenza della stessa, comporta, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, la pena della reclusione da tre a sei anni e della multa da 20mila a 50mila euro.

Degna di nota è il meccanismo di riconoscimento dell’autorizzazione concessa da parte di altri Stati, purché conformi a criteri equivalenti a quelli richiesti dalla legge spazio o in virtù di un accordo bilaterale. Sebbene in apparenza tale previsione possa apparire marginale, in realtà essa risponde a una concreta esigenza sollevata dagli operatori privati, spesso penalizzati dalla frammentazione normativa e dalla necessità di ottenere plurime autorizzazioni.

Alla luce di quanto esposto, i meccanismi di autorizzazione e vigilanza predisposti dalla nuova legge italiana attuano il dettato dell’articolo VI OST e, di conseguenza, aderiscono all’obbligo da parte dello Stato di garantire che le attività spaziali autorizzate siano in conformità con il diritto internazionale (cfr. von der Dunk 2011). In aggiunta, il regime sanzionatorio previsto rispecchia la norma di chiusura dell’ILA Model Law, la quale impone di stabilire una sanzione amministrativa in caso di attività spaziali non autorizzate in virtù della gravità dell’infrazione. Tuttavia, a differenza di quest’ultima, la legge italiana ricorre a sanzioni di natura penale.

2.2. L’immatricolazione degli oggetti spaziali

Esaurita l’analisi del regime autorizzativo, il Titolo III si concentra su un altro building block, ossia l’immatricolazione o registrazione degli oggetti spaziali.

L’obbligo di registrazione trova il suo fondamento giuridico nella Registration Convention de 1975, la quale impone agli Stati parte di istituire un registro nazionale per gli oggetti spaziali lanciati da aree che si trovano sotto la propria giurisdizione o il proprio controllo e di trasmettere «non appena possibile» una serie di dati identificativi al Segretario Generale delle Nazioni Unite (artt. II- IV REG).

Accanto al registro nazionale, la risoluzione 1721(XVI) del 1961 approvata dall’Assemblea generale ONUdispone la creazione del cosiddetto resolution register presso il Segretario Generale ONU. Sebbene di natura volontaria e aperta anche a Stati non parte della Registration Convention, questo strumento assume un ruolo chiave nel favorire la cooperazione e la trasparenza a livello globale.

L’obbligo di registrazione a livello nazionale e internazionale risponde a due esigenze. In primo luogo, l’immatricolazione consente di identificare lo Stato di lancio di un oggetto spaziale, con evidenti ricadute in termini d’individuazione del soggetto responsabile di eventuali danni (cfr. Cheng, 1997). In secondo luogo, i due registri consentono una condivisione costante delle informazioni relative agli oggetti spaziali, adempiendo gli obblighi di trasparenza espressi dallo stesso Corpus Iuris Spatialis (cfr. Lyall e Larsen, pp. 75-115). Tale funzione è stata ulteriormente ribadita dalle Guidelines for the Long-term Sustainability of Outer Space Activities (LTS Guidelines), approvate dal COPUOS nel giugno 2018. Segnatamente, la guideline A.5 incoraggia gli Stati e le organizzazioni internazionali a mantenere registri accurati e aggiornati, sottolineando l’importanza della registrazione ai fini della sicurezza operativa e della sostenibilità a lungo termine delle attività nello spazio extra-atmosferico.

L’Italia, aderendo alla Registration Convention, aveva già ottemperato, sin dal 2005, all’obbligo di istituzione di un registro tenuto dall’ASI. La Legge n. 89/2025 conferma tale assetto e lo rafforza significativamente, mutuando integralmente l’articolo 10 dell’ILA Model Law e prevedendo l’istituzione un registro pubblico nazionale, accessibile e strutturato secondo le specifiche tecniche della Convenzione del 1975.

In sintesi, il nuovo quadro normativo italiano in materia di registrazione si caratterizza per una rigorosa adesione agli standard internazionali e per l’introduzione di strumenti idonei a rispondere alle sfide emergenti derivanti dalla crescente commercializzazione dello spazio. Tuttavia, l’efficacia di tale sistema dipenderà in larga misura dalle modalità di gestione affidate all’ASI e dal grado di accessibilità dei registri.

2.3. La responsabilità per danni causati da attività spaziali

Un altro tema di cruciale importanza trattato è relativo alla responsabilità degli operatori spaziali pubblici e privati per i danni causati dalle loro attività. Mediante il Titolo IV, la legge spazio affronta i profili della responsabilità civile degli operati spaziali e ne regola le implicazioni risarcitorie.

Il riferimento imprescindibile a livello internazionale è costituito dalla Liability Convention del 1972, la quale stabilisce un regime di responsabilità, come pacificamente accettato dalla dottrina internazionalistica (cfr. Cheng), di natura oggettiva e assoluta per i danni causati sulla superficie terrestre o agli aeromobili in volo e alle persone e cose che si trovano a bordo di questi ultimi (art. II LIAB). Ciò comporta che l’operatore sia ritenuto sempre responsabile, con l’unica eccezione dell’ipotesi in cui dimostri che il danno sia stato causato esclusivamente e dolosamente dalla condotta di un terzo e che non sia stato possibile impedire tale condotta. Diversamente, la responsabilità sarà ritenuta per colpa solo nel caso di danni occorsi nello spazio extra-atmosferico (art. III LIAB).

La legge spazio recepisce tale impostazione, affermando all’articolo 18 un principio generale di responsabilità civile dell’operatore per i danni causati da attività spaziali. Tale approccio si ispira all’articolo 11(a) dell’ILA Model Law, il quale suggerisce agli Stati di inserire nelle proprie legislazioni nazionali una norma specifica per la responsabilità dell’operatore. Tuttavia, la normativa italiana presenta alcune differenze rispetto al modello internazionale.

In primo luogo, la disciplina nazionale non distingue tra danno causato sulla superficie terrestre o a un aeromobile in volo e danno provocato altrove. In questa particolare ipotesi, invero, il diritto internazionale ritiene che tale responsabilità sia di natura colposa, come ad esempio in caso di danno arrecato a una infrastruttura nello spazio extra-atmosferico, ma i redattori italiani sono rimasti silenti sul punto. Nonostante ciò, l’Italia ha sottoscritto la Convenzione del 1972 e conseguentemente accoglie quanto stabilito dall’articolo III della stessa, il quale prevede proprio questa distinta forma di responsabilità per il caso specifico sopra riportato.

In secondo luogo, merita attenzione il riferimento all’articolo 1227 del Codice civile, prevedendo un parallelismo tra concorso del fatto colposo del danneggiato e concorso del fatto colposo del creditore. La scelta di recuperare un istituto esistente nell’ordinamento civile e riadattarlo a una fattispecie completamente nuova è particolarmente significativa, poiché dimostra come anche degli strumenti giuridici domestici possano essere utili a colmare le lacune presenti nel diritto dello spazio (cfr. Jakhu).

Proseguendo, l’articolo 19 disciplina l’azione di rivalsa che promuove lo Stato nei confronti degli operatori spaziali che abbiano cagionato danni a Stati esteri, secondo quanto stabilito dalla Liability Convention. Quest’ultima dispone che lo Stato che subisce un danno possa presentare allo Stato di lancio una domanda di riparazione. Definito l’an e il quantum del risarcimento, lo Stato italiano potrà a sua volta rivalersi sull’operatore spaziale responsabile del danno «entro 24 mesi dall’avvenuto adempimento delle obbligazioni risarcitorie».

Viceversa, in caso di danni causati sul territorio italiano da uno Stato straniero, il danneggiato potrà presentare «denunzia di sinistro e istanza di risarcimento allo Stato italiano, entro sei mesi dal verificarsi del danno o da quando gli effetti sono emersi». Questo comporta che lo Stato italiano chieda e ottenga dall’omologo straniero il risarcimento del danno patito e che versi «le relative somme alle persone danneggiate che hanno presentato denunzia». Se ciò non dovesse avvenire a causa della mancata domanda di riparazione da parte italiana entro i termini previsti o in caso di risarcimento insoddisfacente, la vittima sarà legittimata a «proporre domanda di risarcimento […] direttamente nei confronti dello Stato italiano, entro cinque anni decorrenti dalla scadenza del termine concesso allo Stato italiano per presentare la domanda di risarcimento o dalla comunicazione avente a oggetto l’esito della denunzia».

Senza addentrarsi nelle questioni procedurali, è possibile individuare un fil rouge tra le disposizioni richiamate: garantire, in modo tempestivo e completo, un’equa riparazione del danno patito. Al contempo, il passaggio da una visione puramente interstatale in materia di responsabilità per danni causati da attività spaziali a una che vede il coinvolgimento degli operatori privati responsabili, soprattutto in termini risarcitori, va letto nell’ottica dell’articolo VI OST.

Al fine di garantire l’adempimento delle eventuali obbligazioni risarcitorie, l’articolo 21 impone la stipula di «contratti assicurativi o altra idonea garanzia finanziaria a copertura dei danni derivanti dall’attività spaziale con massimale pari a 100 milioni di euro per ciascun sinistro». Precisamente, il massimale è calcolato sulla base di tre fasce di rischio, definite mediante un successivo decreto attuativo, e può essere ridotto fino al 50% per le attività meno pericolose. Di fronte a un operatore che «persegue esclusiva finalità di ricerca o che è qualificato come start-up innovativa [n.d.r. il massimale sarà pari a] 20 milioni di euro per ciascun sinistro».

In definitiva, il tema della responsabilità per i danni provocati dalle attività spaziali trova ampio riscontro nella legge italiana, il quale non manca di ispirarsi alle principali norme internazionali di riferimento. L’introduzione di meccanismi finalizzati all’ottenimento tempestivo del risarcimento dovuto e l’introduzione di un obbligo assicurativo per gli operatori rendono la legge spazio un valido strumento per contribuire a promuovere una crescita sostenibile e sicura delle attività spaziali nel contesto nazionale, e soprattutto globale.

3. Le misure per la space economy e la riserva di capacità trasmissiva nazionale

Il Titolo V rappresenta l’assoluta novità della L. 89/2025, in quanto getta le basi di una politica industriale nazionale in materia di spazio. Esso prevede, da un lato, l’istituzione di un Fondo nazionale per l’economia dello spazio e, dall’altro, la redazione di un piano quinquennale di investimenti per il settore. In aggiunta, vengono introdotte procedure semplificate per favorire la costituzione di partenariati pubblici-privati, con specifiche misure dedicate a start-up e piccole e medie imprese.

Benché attengano prevalentemente a profili economico-finanziari e amministrativi, alcune previsioni di tale sezione assumono rilievo sul piano internazionale e rivelano l’orientamento strategico dell’Italia nel dominio spaziale.

In particolare, la norma che qui trova un approfondimento è l’articolo 25. La sua formulazione definitiva, risultante da un intenso confronto parlamentare, istituisce la cosiddetta riserva di capacità trasmissiva nazionale (RCTN), avente lo scopo di «garantire la massima diversificazione nonché la sicurezza nazionale, sia satelliti sia costellazioni in orbita geostazionaria, media e bassa, gestiti esclusivamente da soggetti appartenenti all’Unione europea o all’Alleanza atlantica, anche in modo da assicurare un adeguato ritorno industriale per il sistema Paese», nonché di assicurare « in situazioni critiche o di indisponibilità delle principali dorsali di interconnessione delle reti terrestri, un instradamento alternativo e con velocità di trasmissione adeguata alle comunicazioni tra

nodi di rete strategici per applicazioni di natura governativa o di interesse nazionale, ivi comprese le funzionalità e le comunicazioni del cloud nazionale».

La RCTN si configura come una risorsa di emergenza, su cui poter fare affidamento nell’eventualità in cui le reti di comunicazione terrestre siano inutilizzabili, a causa di disastri, emergenze o potenziali conflitti armati. La RCTN fungerebbe, pertanto, da binario parallelo attraverso cui assicurare la continuità dello scambio di comunicazioni e il corretto funzionamento dell’apparato pubblico. Ciò presuppone il ricorso a costellazioni satellitare e all’archiviazione in cloud di una moltitudine di dati sensibili, conservati su infrastrutture satellitari in orbita LEO e MEO.

La norma in questione ha sollevato fin dalla sua presentazione diversi interrogativi circa la gestione delle infrastrutture spaziali strategiche sul piano nazionale. Come anticipato, l’inedita presenza di attori privati ha inevitabilmente inciso sul controllo delle comunicazioni satellitari e sulla sicurezza dei singoli Paesi, offrendo, da un lato, tecnologie all’avanguardia e minando, dall’altro, il monopolio pubblico in questo settore. In tale quadro, la previsione che la gestione di infrastrutture critiche quali la RCTN avvenga esclusivamente da soggetti appartenenti all’Unione europea o alla NATO riflette la crescente attenzione alla sicurezza cibernetica e alla protezione dei dati strategici, in linea con l’attuale assetto geopolitico.

Sul punto, risulta significativo il richiamo implicito alla costellazione IRIS² (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite), cogestita dall’ESA e dall’Agenzia europea per il programma spaziale (EUSPA). Questo progetto europeo incarna le medesime finalità assegnate alla RCTN: resilienza, interconnessione e protezione (sul punto v. ESPI). Tuttavia, la realizzazione di IRIS² ha subito diverse battute di arresto nel corso degli anni, evidenziando una grave lacuna nella visione spaziale strategica europea. A oggi, infatti, nessuna infrastruttura satellitare pubblica europea è in grado di assolvere le finalità della RCTN. Al contrario, la tecnologia necessaria è attualmente fornita da soggetti privati, in particolare dalla statunitense SpaceX, leader indiscussa nel settore. Non solo SpaceX ha dispiegato un numero di satelliti imparagonabile rispetto ai propri concorrenti, ma soprattutto la società spaziale fondata da Elon Musk possiede una nuova generazione di direct to cell satellites, i quali non necessitano della presenza di infrastrutture terrestri per operare. È evidente come tale disparità renda Starlink, allo stato attuale, la realtà più competitiva attualmente sul mercato.

Ciononostante, è opportuno soffermarsi su quelli che sono gli elementi critici derivanti dal possibile affidamento di questi servizi a un soggetto privato. Tralasciando le valutazioni di natura politica che esulano dal presente contributo, è condivisibile che le infrastrutture spaziali connesse alla sicurezza di un Paese permangano nelle mani di soggetti istituzionali, ovvero di partenariati pubblico-privati sotto adeguato controllo statale. Pertanto, è indubbio che l’esecutivo italiano debba valutare attentamente tali aspetti e predisporre strumenti idonei a garantire la sicurezza pubblica. Sul punto, l’intenzione dichiarata nella legge spazio non è quella di utilizzare in via esclusiva un’unica costellazione satellitare. Al contrario, il Governo ha espresso la necessità di creare una costellazione satellitare italiana da utilizzare per le finalità sopra riportate e, al contempo, ha avviato interlocuzione anche con altri soggetti privati oltre alla già menzionata Space X. Nell’ottica di diversificazione, appare rilevante una potenziale alternativa rappresentata dalla costellazione OneWeb del gruppo Eutelsat.

Ad ogni modo, l’articolo 28 della legge spazio esclude l’applicabilità della stessa alle attività spaziali condotte dal Ministero della difesa e dagli organismi di informazione per la sicurezza della Repubblica. La medesima norma reca, inoltre, un richiamo esplicito ai poteri speciali di golden power, esercitabili dall’esecutivo anche sugli assetti nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per l’attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. Così facendo, il nuovo provvedimento italiano sembra fugare i dubbi circa i rischi per la difesa nazionale, assicurando un forte controllo pubblico in tale contesto.

4. Conclusione

L’adozione della Legge 89/2025 rappresenta una tappa fondamentale nel consolidamento del ruolo dell’Italia nel panorama spaziale globale. Essa non si configura soltanto come una risposta normativa alla crescente rilevanza strategica del dominio extra-atmosferico, ma altresì come uno strumento cruciale per rafforzare la competitività del sistema industriale nazionale nell’ambito della space economy.

Sotto il profilo giuridico, il testo normativo si pone in coerenza con i principi fondamentali del Corpus Iuris Spatialis, recependo le fonti internazionali e ricalcando il Model Law on National Space Legislation dell’International Law Association. Tale approccio conferma la consapevolezza, già riconosciuta in dottrina (cfr. Jakhu), della necessità di integrare il diritto interno con una solida architettura giuridica sovranazionale, capace di garantire prevedibilità, responsabilità e sostenibilità nell’esercizio delle attività spaziali.

Degna di nota è, inoltre, la volontà del legislatore di superare la tradizionale centralità delle agenzie pubbliche, favorendo l’emersione di un ecosistema imprenditoriale nazionale in cui gli operatori privati possano operare autonomamente lungo l’intera catena del valore. In tal senso, l’Italia si afferma oggi come uno dei pochi Stati operativi lungo tutto lo spettro delle attività spaziali, condizione che le conferisce un vantaggio competitivo strutturale.

Ciononostante, l’effettiva portata della legge spazio dipenderà dalla sua attuazione. La validità teorica, infatti, dovrà tradursi in meccanismi applicativi efficaci e adattabili all’evoluzione del settore. I decreti attuativi avranno, quindi, un ruolo cruciale nel definire in concreto l’effettivo impatto del provvedimento sul settore spaziale nazionale. Senza un’implementazione chiara e flessibile, sorge il rischio che gli obiettivi normativi restino confinati all’ambito programmatico, senza incidere sul dato reale.

Occorre, infine, richiamare la recente proposta dell’EU Space Act presentata dalla Commissione europea. Sarà fondamentale comprendere se e come il regolamento europeo potrà integrarsi con le legislazioni nazionali adottate da tredici Stati membri, evitando sovrapposizioni. Solo mediante la costruzione di una cornice giuridica condivisa, nei limiti imposti dai trattati europea, l’Italia potrà realmente tradurre in sostanza il motto dell’ASI: «La strada che porta allo spazio passa per il nostro Paese».

Mauro Gatti (Università di Bologna; Membro della redazione)

I rappresentanti degli Stati membri dell’UE hanno discusso della situazione a Gaza sia in occasione del Consiglio Affari esteri (23 giugno) sia nel Consiglio europeo (26 giugno), senza tuttavia giungere ad alcuna decisione. Come spesso accade, gli Stati membri risultano divisi: alcuni, come la Spagna, auspicano una risposta alle violazioni del diritto internazionale da parte di Israele, mentre altri, come la Germania, vi si oppongono. Di conseguenza, gli Stati membri si sono limitati, come di consueto, ad accordarsi per “proseguire le discussioni” (Conclusioni del 26 giugno).

Eppure, l’UE avrebbe la possibilità di reagire concretamente nei confronti di Israele, segnatamente sospendendo l’applicazione dell’Accordo di Associazione UE-Israele (di seguito, l’Accordo di Associazione). Una sospensione mirata, limitata ad alcuni aspetti chiave dell’Accordo, non richiederebbe necessariamente l’unanimità tra gli Stati membri.

Ad oggi, il massimo che l’Unione è riuscita a produrre, dopo venti mesi di attacchi contro la popolazione civile palestinese, è l’adozione di un rapporto amministrativo sulla situazione a Gaza, cui ha fatto seguito soltanto… un secondo rapporto (1). Del resto, appare poco probabile che l’UE sospenda l’applicazione dell’Accordo di associazione o adotti altre misure significative, nemmeno nel prossimo futuro (2) In questo contesto, il rispetto del diritto internazionale e dei diritti umani non sembra costituire una priorità per l’Unione (3).

1. I rapporti sulla Situazione a Gaza

Nel 2000, l’UE e Israele hanno concluso un Accordo di associazione, che crea un’area di libero scambio e istituisce un “dialogo politico” tra le parti. Ai sensi dell’art. 2 dell’Accordo, il “rispetto dei diritti umani e dei principi democratici” costituisce “elemento essenziale” dell’accordo. Se Israele violasse tale art. 2, l’UE potrebbe adottare misure che includono, tra l’altro, la sospensione dell’applicazione dell’Accordo. Infatti, il rispetto dei diritti umani è “elemento essenziale” dell’Accordo, la cui violazione costituisce una material breach dell’Accordo, che l’UE può invocare per sospendere o persino terminare l’applicazione dell’Accordo (in tal senso, v. Bartels 2004, Hachez 2015; cfr. l’art. 60 della Convenzione di Vienna del 1969). L’art. 79 dell’Accordo di associazione, peraltro, riconosce espressamente che, qualora una delle parti ritenga che l’altra parte non abbia adempiuto a un obbligo previsto dal presente accordo, essa può adottare le “misure appropriate”.

Vari soggetti richiedono, da tempo, la sospensione dell’Accordo di Associazione UE-Israele, in ragione, inter alia, dell’occupazione illegale della Palestina e della discriminazione sistematica contro i Palestinesi in Israele (v., ad es., Ferreira et al., 2014). La questione ha assunto particolare rilevanza dall’inizio della campagna israeliana contro Gaza. Già a febbraio 2024, i governi di Spagna e Irlanda hanno richiesto alla Commissione di “undertake an urgent review of whether Israel is complying with its obligations […] and if it considers that it is in breach, that it proposes appropriate measures to the Council to consider.” La Commissione non pare, però, aver dato seguito a questa richiesta. Ciò non sorprende, se si considera il sostegno che Von der Leyen offre ad Israele (basti pensare che, dopo l’aggressione di Israele all’Iran, di cui al post di Santini, Von der Leyen ha riaffermato il diritto all’“autodifesa” di Israele).

Josep Borrell, allora Alto rappresentante, aveva una linea politica diversa e ha richiesto un rapporto sulla situazione in Medio-oriente al Rappresentante speciale dell’UE per i diritti umani (EUSR). Il rapporto dell’EUSR (di seguito: il Rapporto del 2024) è stato anticipato al Consiglio a luglio e aggiornato a novembre 2024. Il testo completo non è stato pubblicato ufficialmente, ma è stato fatto filtrare alla stampa (Il Rapporto è stato pubblicato da EUObserver). Poiché l’ufficio dell’EUSR “has no dedicated capacity to assess the situation on the ground”, il Rapporto del 2024 si fonda interamente su valutazioni fatte da entità appartenenti al sistema delle Nazioni unite (id., p.2). Alla luce di queste valutazioni, il Rapporto ha rilevato la probabile commissione di crimini di guerra e contro l’umanità a Gaza, inclusi attacchi indiscriminati contro la popolazione civile (id., par. 51), attacchi agli ospedali (id., parr. 63-65), l’uso della fame come metodo di guerra (id., par. 58), e la detenzione senza tutele legali di palestinesi(id., par. 67).

Ovviamente, le conclusioni del Rapporto del 2024 non sono vincolanti per l’UE: un rapporto dell’EUSR non crea diritti e obblighi e non riflette la posizione politica dell’Unione: spetta al Consiglio decidere in merito (cfr. CGUE, Signature d’accords internationaux, punto 64). Peraltro, il Rapporto certifica una situazione notoria. Ad esempio, una nota dell’ambasciata olandese a Tel Aviv del novembre 2023, filtrata alla stampa, rilevava come l’esercito israeliano fosse “intent on deliberately causing massive destruction to infrastructure and civilian centres” (Euractiv). Già a fine 2023, Israele aveva già causato la morte di più di 20.000 persone, la maggior parte civili, e aveva forzato, attraverso i suoi bombardamenti, l’evacuazione di più dell’80% della popolazione di Gaza (OCHA). E, di lì a poco, Israele ha bloccato gli aiuti umanitari per i palestinesi (UN; PBS), tanto che, a marzo 2024, Josep Borrell, rilevava che “starvation is being used as a war arm” (BBC).

Il Rapporto del 2024 ha, comunque, avuto una certa rilevanza pratica, poiché, sulla base di questo Rapporto, Borrell ha proposto al Consiglio di sospendere il “dialogo politico” con Israele (Borrell 2024). Apparentemente, Borrell mirava ad una sospensione parziale dell’Accordo di associazione con Israele, limitata alla sua parte “politica”. Il “dialogo politico” con uno Stato terzo, infatti, è una questione che riguarda la Politica estera e di sicurezza comune (PESC, v., in tal senso, CGUE, Accordo con il Kazakistan, punto 41), relativamente alla quale l’Alto rappresentante dispone di un potere di iniziativa. Diversamente, spetterebbe alla Commissione proporre la sospensione delle altre parti dell’Accordo, ad esempio, in materia di commercio. Proponendo la sospensione del solo “dialogo politico” con Israele, l’Alto rappresentante ha aggirato la Commissione europea, la quale probabilmente non avrebbe adottato iniziative contrarie agli interessi di Israele. Ad ogni modo, il Consiglio non ha dato seguito alla proposta di Borrell (ANSA; DW).

Di lì a sette mesi, è stato il governo olandese a chiedere all’Alto rappresentante, Kaja Kallas, una “review of Israel’s compliance with Article 2” (Veldkamp 2025). Tale richiesta è stata assecondata, in seno al Consiglio, dalla maggioranza degli Stati membri, il 20 maggio 2025 (Consiglio).

Anche il nuovo Rapporto (di seguito, Rapporto del 2025) è stato redatto dal Rappresentante speciale dell’UE per i Diritti umani, sempre sulla base di fonti delle Nazioni Unite, ed è stato inviato agli Stati membri il 20 giugno 2025. Il Rapporto non è stato pubblicato ufficialmente, ma è stato fatto filtrare alla stampa (anche questo Rapporto è stato pubblicato da EUObserver). Come ci si poteva attendere, il Rapporto del 2025 conferma gli esiti del Rapporto precedente, traendone l’ovvia conclusione: “there are indications that Israel would be in breach of its human rights obligations under Article 2 of the EU-Israel Association Agreement”.

A prima vista, il Rapporto del 2025 potrebbe sembrare poco utile, dal momento che ricalca quello del 2024, il quale sarebbe già stato più che sufficiente a giustificare la sospensione dell’Accordo di associazione. Peraltro, entrambi i Rapporti hanno, finora, avuto lo stesso impatto sulle decisioni del Consiglio, cioè nessuno. Ciò nonostante, essi rivestono una certa importanza, in quanto esprimono una critica — seppur implicita e informale — nei confronti di Israele, una critica che il Consiglio verosimilmente non avrebbe formulato in modo esplicito e formale. Per quanto improbabile, è anche possibile che, riconoscendo nel contesto dell’UE i crimini israeliani, i Rapporti contribuiscano a consolidare una maggioranza di Stati membri favorevole all’adozione di misure — seppur tardive e limitate — nei confronti di Israele.

2. L’inazione del Consiglio

Il Rapporto del 2025 è stato discusso dai rappresentanti degli Stati membri nella riunione del Consiglio affari esteri del 23 giugno 2025. La discussione non ha portato ad alcun risultato concreto. Il Rapporto è stato discusso anche dal Consiglio europeo il 26 giugno 2025, di nuovo senza giungere a nessuna decisione. Le conclusioni del Consiglio europeo contengono una lista di formule tanto vaghe quanto usuali: il Consiglio europeo “deplores the dire humanitarian situation in Gaza” e ricorda genericamente che “Israel must fully comply with its obligations under international law”. Soprattutto, il Consiglio europeo “takes note of the report on Israel’s compliance with Article 2 of the EU-Israel Association Agreement and invites the Council to continue discussions on a follow-up, as appropriate, in July 2025” (Conclusioni del 26 giugno 2025, corsivo mio).

L’inazione delle istituzioni governative si pone in continuità con la politica dell’Unione, che non ha adottato alcuna misura nei confronti di Israele dall’ottobre 2023. Sembra difficile, peraltro, che le “discussions” in seno al Consiglio possano portare all’adozione di misure significative nelle prossime settimane.

La sospensione dell’Accordo di associazione in toto pare particolarmente inverosimile. La sospensione dell’applicazione di un accordo internazionale è oggetto di una decisione del Consiglio (Art. 218, par. 9, TFUE), avente carattere discrezionale (v., in tal senso, CGUE, Mugraby, punto 70).  Peraltro, il Consiglio non sospende di frequente accordi internazionali per reagire a violazione dei diritti umani (cfr. Bartels 2023). Nel caso degli Accordi di associazione, in particolare, la sospensione deve essere approvata dal Consiglio all’unanimità, secondo l’art. 218, parr. 8 e 9, TFUE (v. CGUE, Accordo con l’Armenia, punto 29). Basta l’opposizione di un singolo governo a impedire la sospensione dell’Accordo di associazione con Israele. E vari governi europei sostengono Israele, per ragioni storiche (ad esempio, Germania), per affinità ideologica (Ungheria, Italia) o perché suoi fornitori di armi (Germania, Italia).

Più plausibile, ma comunque improbabile, pare la sospensione parziale dell’Accordo di associazione. I Trattati dell’UE non regolano esplicitamente la procedura per la sospensione parziale di accordi internazionali. Vi sono stati, comunque, casi in cui l’UE ha sospeso degli accordi in modo parziale, come reazione al comportamento di Stati terzi. Nel 2011, in particolare, il Consiglio ha deciso di sospendere l’applicazione dell’Accordo di cooperazione con la Siria, limitatamente al commercio di petrolio e prodotti petroliferi, a causa della “brutale campagna sferrata da Bashar Al-Assad e dal suo regime contro il loro stesso popolo” (Decisione 2011/523, preambolo). La decisione che sospende parzialmente l’applicazione dell’Accordo non si fonda sulla base giuridica degli Accordi di associazione, su cui si basava l’atto di conclusione dell’Accordo con la Siria, e che avrebbe imposto l’uso dell’unanimità in Consiglio (v. artt. 217 e 218, par. 8, TFUE). Invece, la decisione di sospensione parziale dell’Accordo con la Siria si fonda sulla base giuridica sostanziale della politica commerciale (art. 207 TFUE), cui è relativo l’oggetto della parte di accordo sospesa, e che richiede generalmente la votazione a maggioranza qualificata.

In altri termini, mentre la sospensione in toto di un Accordo di associazione richiede la votazione all’unanimità in Consiglio, la sospensione di una parte dell’Accordo di associazione, apparentemente, potrebbe avvenire con votazione a maggioranza qualificata in Consiglio, quando essa riguarda settori in cui i Trattati dell’UE impongono tale modalità di voto (in tal senso, v. Cîrlig 2025, p. 2; cfr. la posizione della Commissione nella relazione allegata a COM(2024) 142, par. 4;). È, dunque, ipotizzabile che il Consiglio possa, con un voto a maggioranza qualificata, sospendere le parti dell’Accordo di associazione UE-Israele relative al commercio, che ne costituiscono il cuore. Posto che l’UE è il principale partner commerciale di Israele, una decisione in tal senso avrebbe un notevole impatto concreto.

Ciò nonostante, nella riunione del 23 giugno, il Consiglio non ha sospeso l’Accordo di associazione, neppure parzialmente. Si può, peraltro, dubitare che una tale sospensione parziale possa avvenire in tempi brevi, sia perché alcuni Stati membri sono strenui sostenitori di Israele (v. sopra), sia perché gli Stati uniti esercitano pressione sui Paesi europei. Anche la resistenza della Commissione potrebbe contribuire a scoraggiare una sospensione parziale dell’Accordo di associazione. Ai sensi dell’art. 218, par. 9, TFUE, spetta alla Commissione proporre la sospensione dell’Accordo di associazione (salvo il caso di una sospensione riguardante il solo dialogo politico, come visto sopra). Alla luce dell’orientamento politico della Commissione Von der Leyen, pare difficile che, a breve, questa proponga di sospendere, sia pure parzialmente, l’Accordo di associazione con Israele.

Visto che la sospensione dell’Accordo di associazione è assai improbabile, si potrebbe ipotizzare che l’UE adotti altre misure nei confronti di Israele, magari già nel Consiglio affari esteri di luglio. Nell’ultima riunione del Consiglio europeo, secondo il presidente lituano, “the high representative was asked to bring initial proposals to the table and she will do it … during July and probably the [Foreign Affairs Council] will take some measures” (Politico). È presumibile che si faccia qui riferimento a misure PESC, che possono essere proposte dall’Alto rappresentante (e non dalla Commissione). In tale ambito, l’Unione potrebbe teoricamente adottare delle “misure restrittive”, cioè delle sanzioni, nei confronti di Israele o della sua dirigenza (come ha fatto nei confronti della Russia, oggetto di 17 ‘pacchetti’ di sanzioni dal 2022). Ma l’adozione di misure restrittive richiede l’unanimità degli Stati membri e pare impossibile che tutti gli Stati membri concordino nel sanzionare Israele o i suoi dirigenti.

È più probabile che l’Alto rappresentante proponga delle misure PESC di minore portata. Un’indicazione in tal senso viene dalle Conclusioni del Consiglio europeo, il quale “reiterates its call on the Council to take work forward on further restrictive measures against extremist settlers and entities and organisations which support them” (Conclusioni del 26 giugno). È possibile, quindi, che il Consiglio sanzioni semplici cittadini israeliani ‘estremisti’, come già avvenuto lo scorso anno (Decisione 2024/1967). D’altronde, sanzionare dei singoli ‘estremisti’ è sì facile, ma illogico e, probabilmente, inefficace: responsabili dei crimini a Gaza non sono soltanto gli ‘estremisti’, ma soprattutto i dirigenti e gli agenti dello Stato israeliano e, di conseguenza, lo Stato stesso. Ad esempio, è curioso che l’UE sanzioni gruppi ‘estremisti’ che cercano di “bloccare gli autocarri che forniscono e trasportano aiuti umanitari” a Gaza (Decisione 2024/1967, allegato, sub Tsav 9), ma non lo Stato, e i suoi leader, che bloccano gli aiuti umanitari su ben più ampia scala.

Visto che le misure PESC, in questo contesto, paiono poco praticabili o inefficaci, l’Unione potrebbe esplorare delle soluzioni offerte da altre politiche. La prassi suggerisce che misure lato sensu sanzionatorie potrebbero essere adottate nel quadro della politica commerciale, nell’ambito della quale il Consiglio vota a maggioranza qualificata. Ad esempio, la Commissione ha, di recente, proposto di eliminare gradualmente l’importazione di gas dalla Russia, per mezzo di una misura afferente alla politica commerciale ed energetica (COM(2025) 828). In linea di principio, una soluzione simile sarebbe configurabile, mutatis mutandis, anche nel caso di Israele.

In particolare, nove Stati membri (Belgio, Irlanda, Finlandia, Lussemburgo, Polonia, Portogallo, Slovenia, Spagna e Svezia) hanno chiesto alla Commissione di valutare “how trade in goods and services linked to illegal settlements in the Occupied Palestinian Territory can be brought into line with international law” e, particolarmente, con il Parere della Corte internazionale di giustizia del 19 luglio 2024 (v., in particolare, i parr. 279 e 280). Si può ipotizzare che l’Unione possa, nell’ambito della politica commerciale, limitare l’importazione di beni e servizi provenienti dalle colonie israeliane. Una misura del genere, comunque, inciderebbe soltanto su una frazione delle esportazioni israeliane e, di conseguenza, potrebbe non risultare incisiva. Peraltro, è improbabile che una tale misura venga adottata. Al di fuori della PESC, il potere d’iniziativa appartiene generalmente alla Commissione. Difficilmente la Commissione Von Der Leyen, date le sue priorità politiche, proporrebbe l’adozione di misure commerciali lato sensu sanzionatorie nei confronti di Israele. E, quand’anche le proponesse, non è certo che una maggioranza qualificata di Stati membri le approverebbe, viste le probabili pressioni statunitensi. Non sembra casuale, quindi, che, nelle Conclusioni del 26 giugno, il Consiglio europeo abbia omesso di menzionare possibili sviluppi futuri in merito al commercio con le colonie israeliane.

3. Il disinteresse per i diritti umani

Tra il 2024 e il 2025, il Rappresentante speciale per i Diritti umani dell’UE ha redatto due Rapporti sulla situazione in Medio-oriente, nei quali si rileva il mancato rispetto per i diritti umani, “elemento essenziale” dell’Accordo di associazione UE-Israele. Sebbene tali Rapporti non siano vincolanti né rappresentino la posizione ufficiale dell’Unione, essi rivestono una certa rilevanza, in quanto suggeriscono una critica – sia pur implicita e indiretta – nei confronti di Israele. In questo senso, i Rapporti del Rappresentante speciale per i Diritti umani possono essere ricondotti alla lunga serie di strumenti di soft law attraverso cui le istituzioni dell’Unione contribuiscono all’attuazione delle sue politiche, anche al di là di quanto espressamente previsto dai Trattati (cfr., fra gli altri, Eliantonio et al. 2023).

L’effetto principale dei Rapporti è quello di certificare – se mai ve ne fosse bisogno – che Israele ha commesso gravi infrazioni del diritto internazionale e dei diritti umani a Gaza, violando così un “elemento essenziale” dell’Accordo di associazione con l’UE. Tale violazione giustificherebbe l’adozione di misure nei confronti di Israele – come la sospensione dell’Accordo – che, tuttavia, il Consiglio non ha adottato.
Questa inazione da parte dell’UE si inserisce, peraltro, in continuità con la sua precedente politica di passività nei confronti di Israele. Contrasta, invece, con la reattività mostrata verso altri Stati: l’Unione ha già sospeso accordi con Stati terzi, o adottato altre misure sanzionatorie, in risposta a violazioni del diritto internazionale (si vedano, ad esempio, i casi di Siria e Russia citati sopra). Pare dunque vero che l’Unione contribuisce alla “rigorosa osservanza” del diritto internazionale, come richiesto dai Trattati (art. 3, par. 5, TUE), ma solo nelle relazioni con alcuni Stati terzi.

La passività dell’UE nei confronti di Israele non è una conseguenza del requisito dell’unanimità in Consiglio, spesso indicato come il principale ostacolo all’azione esterna dell’Unione. L’UE potrebbe infatti sospendere parte dell’Accordo di associazione con Israele, o adottare altre misure, con una maggioranza qualificata degli Stati membri. L’inazione dell’Unione è piuttosto il risultato delle priorità politiche della Commissione e di una parte significativa degli Stati membri, i quali – come osservato dal Primo ministro sloveno – “hanno deciso di dare priorità ai propri interessi e non ai diritti umani del popolo palestinese” (ANSA). Il rispetto dei diritti umani, evidentemente, non costituisce un elemento “essenziale” dell’Associazione UE-Israele.

Diego Mauri (Università di Palermo, Membro della Redazione); Andrea Spagnolo (Università di Torino, Membro della Redazione)

Introduzione

Dopo ore di apparenti tentennamenti, gli Stati Uniti d’America hanno fatto il loro «spettacolare» ingresso nel conflitto tra Israele e Iran, divampato il 13 giugno 2025 (su cui v. Santini). Nella notte tra il 21 e il 22 giugno 2025, l’aeronautica statunitense ha colpito i siti di arricchimento nucleare di Natanz (già oggetto di diversi attacchi cibernetici, l’ultimo dei quali nel 2021) e Fordow (probabilmente il più strategico e ‘nascosto’, trovandosi ad almeno 80 metri di profondità sotto uno spesso strato roccioso), nonché il centro scientifico di Isfahan (v. qui). Gli USA hanno fatto ricorso a bombe idonee a distruggere installazioni sotterranee sganciate da bombardieri e a missili da crociera lanciati da un sottomarino.

Stando al Dipartimento della difesa, i tre siti avrebbero subito danni gravi.

Commentare quanto accaduto – e quanto ancora sta accadendo – dal punto di vista del diritto internazionale, e segnatamente delle norme che regolano l’uso della forza nelle relazioni internazionali (il c.d. jus ad bellum), richiede meno sforzi di quanto ci si potrebbe attendere. L’azione statunitense si qualifica come un uso illecito della forza armata contro lo Stato iraniano, avvenuto tramite l’impiego dei mezzi militari sopra descritti. L’impiego di una forza di tale natura – in una con la sua semplice minaccia – è oggetto di un divieto espresso e lapidario contenuto all’art. 2, par. 4, della Carta  delle Nazioni Unite e corrispondente a una norma consuetudinaria e cogente di pari contenuto. 

La chiarezza di tale conclusione, come si leggerà, è ulteriormente rafforzata dalla critica delle possibili giustificazioni delle azioni statunitensi. Lungi dall’essere un mero esercizio teorico, l’analisi che segue vuole contribuire a fare chiarezza sulle ragioni dell’illiceità dell’attacco contro l’Iran, in uno scenario teso, in cui alcuni Stati sembrano volerlo condonare e financo approvare, non negando supporto agli USA nell’eventualità in cui il conflitto dovesse prolungarsi.

Il terreno su cui si svolgerà l’analisi è quello delle regole e dei principi che regolano l’uso della forza armata, in particolare per il tramite della causa di giustificazione normalmente invocata in questi casi, ovvero la legittima difesa. Accertata l’impossibilità di invocare tale causa, si affronteranno le conseguenze dell’illiceità dell’operazione statunitense nei confronti di Stati terzi e dei futuri (?) negoziati sul programma nucleare iraniano.

Una difesa non legittima

La Carta ONU, com’è noto, nell’art. 51 (e cioè, in chiusura al noto Capitolo VII, che tratta le azioni che l’Organizzazione può intraprendere in caso di aggressione, violazione della e minaccia alla pace e sicurezza internazionali) stabilisce che nulla può impedire a uno Stato, laddove stia subendo un «attacco armato», di far ricorso al diritto «naturale» (inherent nel testo inglese) di difendersi, sia individualmente sia collettivamente. E tale difesa presuppone, tipicamente, l’impiego di forza armata. È nell’ambito di tale norme che possono essere discusse due possibili giustificazioni per l’attacco:

• Gli USA stanno ricorrendo alla legittima difesa individuale, poiché essi stessi destinatari di un attacco armato da parte dell’Iran;
• Gli USA stanno ricorrendo alla legittima difesa collettiva, e cioè stanno aiutando Israele a difendersi da un attacco armato da parte dell’Iran

In entrambi i casi – e cioè, sia che ipotizzassimo un intervento ‘autonomo’ degli USA sia che ipotizzassimo un loro intervento a lato di Israele, ipotesi, quest’ultima, che parrebbe trasparire dalle dichiarazioni rese dal Presidente Trump nella mattina del 22 giugno («we [gli USA e Israele] worked as a team […] and we’ve gone a long way to erasing this horrible threat to Israel») – occorre, affinché sia lecita una reazione in legittima difesa, che i presupposti per l’esercizio di un tale diritto siano soddisfatti. Si tratta di presupposti oramai sedimentati nel diritto consuetudinario:

• Qualificazione delle condotte dello Stato ‘attaccante’ come «attacco armato»
• Imminenza dell’attacco
• Necessità e proporzionalità della reazione in legittima difesa rispetto all’attacco in corso

Ci concentreremo sui primi due requisiti perché, all’evidenza, ‘assorbenti’: se non vi è attacco armato in corso, nemmeno ha senso valutare se la reazione in legittima difesa è necessaria o proporzionata (mancando, a monte, l’attacco da neutralizzare e sulla base del quale valutare gli ultimi due requisiti). 

Partendo dunque dal primo: può dirsi che l’Iran stesse conducendo un «attacco armato» nei confronti degli USA (ipotesi sub a) o di Israele (ipotesi sub b)? Non è nemmeno il caso di ricordare come la nozione di«attacco armato» costituisca un termine giuridico, dotato di un certo significato e suscettibile di produrre determinati effetti. 

Occorre iniziare da quella che può sembrare un’ovvietà: se l’attacco armato presuppone un certo impiego di forza armata (suscettibile di produrre, di regola, certi effetti cinetici), non ogni uso di forza armata si qualifica come «attacco armato». Immaginiamo il tipico caso di spari al confine tra due Stati (c.d. ‘incidenti di frontiera’) o di colpi di avvertimento sparati tra navi militari in alto mare o, ancora, manovre coercitive tra velivoli militari: ancorché implicanti un certo impiego di forza, queste condotte non sono sufficienti per integrare la categoria di «attacco armato». Lo chiarisce, in modo inequivoco, la giurisprudenza della Corte internazionale giustizia (Attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua (Nicaragua c. Stati Uniti d’America, sentenza del 27 giugno 1986, par. 195; più di recente, e per un caso riguardante proprio gli USA e l’Iran, Piattaforme petrolifere (Repubblica Islamica dell’Iran c. Stati Uniti d’America), sentenza del 6 novembre 2003, parr. 51 ss.). Nel diritto consuetudinario accertato dalla Corte (e riprodotto in talune dichiarazioni dell’Assemblea Generale), la nozione di «attacco armato» corrisponde dunque a un uso particolarmente grave e intenso della forza; al di sotto di tale soglia, l’uso della forza costituisce comunque un illecito, e segnatamente una violazione dell’art. 2, par. 4, della Carta ONU.

Questa interpretazione preserva lo ‘spirito’ (o, detta secondo i termini ermeneutici propri del diritto pattizio, «l’oggetto e lo scopo» della Carta ONU) del divieto dell’uso della forza nelle relazioni internazionali: se ogni uso della forza giustificasse una reazione armata a titolo di legittima difesa, l’art. 2, par. 4 si troverebbe svuotato di ogni senso. È lo stesso articolato normativo della Carta a imporre un’interpretazione delle norme dello jus ad bellum secondo una logica che potremmo definire ‘anti-escalatoria’: lo Stato che subisce un uso (o minaccia) della forza non è autorizzato a rispondere con la forza, ma con gli altri strumenti di attuazione coattiva di cui l’ordinamento internazionale dispone; solo e soltanto in caso di attacco armato, e nel rispetto dei limiti imposti dal diritto internazionale, si può reagire in legittima difesa. Per quanto possa sembrare contro-intuitivo, solo su queste premesse si può reggere, come in effetti si regge da ottant’anni esatti, l’ordinamento internazionale contemporaneo.

Ciò premesso, l’argomento degli USA a sostegno del proprio attacco – che fa il paio con quello speso, pochi giorni prima, da Israele per l’avvio della nuova fase delle ostilità con l’Iran – si riduce all’asserita (e, ad oggi, indimostrata) preparazione, da parte dell’Iran, di armi di distruzione di massa, segnatamente di armi nucleari. Vale la pena ricordare come, solo nel 2024, esponenti del governo iraniano abbiano sottolineato la volontà dell’Iran di non dotarsi di armi nucleari, in linea con la fatwa della guida spirituale Khamenei del 2004 (qui, in farsi, qui una traduzione in inglese). 

Tuttavia, com’è noto, pur formalmente parte del Trattato di non proliferazione nucleare (TNP), l’Iran è stato ‘accusato’ di violarlo, conducendo, dall’inizio del XXI secolo, attività secrete ritenute prodromiche alla costruzione di armamenti nucleari. Il Joint Comprehensive Plan of Action del 2015 (su cui v. Sossai), cioè l’accordo con cui l’Iran si è impegnato a limitare a soli scopi pacifici lo sviluppo nucleare – consentito dall’art. IV del TNP – e ad accettare le ispezione della Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (secondo l’acronimo inglese, IAEA), aveva risolto quelle controversie, prima che nel 2018 gli USA decidessero di abbandonarlo, minandone di fatto il funzionamento. 

È in tale contesto che va letta la risoluzione del 12  giugno 2025 con cui il Consiglio dei Governatori della IAEA stigmatizzava la violazione, da parte dell’Iran, dei propri obblighi di cooperazione con l’Agenzia stessa, sostanziati dalla mancata rivelazione di diverse informazioni relative al programma nucleare.. In un passaggio cruciale, il Consiglio richiedeva espressamente l’intervento del Consiglio di sicurezza: «the Director General’s inability […] to provide assurance that Iran’s nuclear programme is exclusively peaceful gives rise to questions that are within the competence of the United Nations Security Council».

Esattamente il giorno successivo, Israele avviava le proprie operazioni militari contro l’Iran, nell’asserito esercizio di un diritto alla legittima difesa già ampiamente (e rapidamente) stigmatizzato da taluni commentatori (v. Santini, Milanović). Le ragioni sono presto dette: pur assegnando massimo valore ai sospetti della IAEA sul programma nucleare iraniano appena esposti e alle numerose minacce di distruzione di Israele e di attacchi contro gli USA (come lo stesso Trump ricorda: «[f]or 40 years, Iran has been saying: “Death to America, death to Israel”») da parte dell’Iran, è però vero che non vi era alcun «attacco armato» in corso, sia al momento della reazione israeliana sia al momento della reazione statunitense.

Si può però obiettare che, per quanto non in corso un attacco armato da parte dell’Iran, tale attacco – così ampiamente ‘anticipato’ dagli elementi appena ricordati – sia comunque considerabile ‘imminente’? L’evoluzione degli armamenti – sia per capacità distruttiva, dal lato dell’attaccante, sia per capacità di intercettazione e prevenzione, dal lato dell’attaccato – è stata tale, negli ultimi decenni, da spingere a una rimodulazione del requisito dell’imminenza (il secondo di quelli ricordati sopra): può uno Stato dover attendere di subire un attacco missilistico su larga scala, magari nucleare, prima di impiegare la forza o per intercettare la minaccia o per bloccarla ‘sul nascere’? Una risposta di segno negativo sarebbe tutt’altro che accettabile. Ma se è così, allora è chiaro che bisogna stabilire un limite temporale prima del quale attaccare per neutralizzare futuri attacchi è vietato, ciò che richiede uno sforzo interpretativo giustamente definito come il «più controverso» di tutto lo jus ad bellum.

Non possiamo ora ripercorrere per intero la parabola che – specialmente all’indomani degli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 – ha irrobustito e diffuso una tendenza, specialmente ad opera di taluni Stati (sul punto torneremo più sotto), a ‘estendere’ le nozioni di «attacco armato» e, per quel che ci interessa, di «imminenza» (O’Meara). Va però detto che, nel caso che ci occupa, considerare come imminente un futuro attacco armato (nucleare) da parte dell’Iran va ben oltre una qualsiasi interpretazione, ancorché a maglie larghe, del requisito. 

Detto altrimenti, sviluppare un programma nucleare che potrebbe, in futuro, portare alla realizzazione di un’arma nucleare costituisce senz’ombra di dubbio una violazione del diritto internazionale: ci si può limitare a ricordare che l’Iran è parte di un trattato, per l’appunto il TNP, che, segnatamente all’art. II, vieta agli Stati non in possesso di ordigni nucleari l’acquisizione o lo sviluppo di tali armamenti. Ma quanto precede di per sé non integra una minaccia o uso della forza internazionale, né a più forte ragione, sulla base di quanto detto sopra, un «attacco armato» capace di legittimare risposte (israeliane e statunitensi) implicanti l’uso della forza. 

Non vi è dunque, sulla base della Carta dell’ONU, alcuna giustificazione all’utilizzo della forza armata, contro l’Iran, da parte degli USA (e di Israele), dal momento che non opera l’esimente della legittima difesa, né – ed è banale ricordarlo – l’azione degli USA (e di Israele) ha ricevuto una qualsivoglia «autorizzazione» al ricorso a misure implicanti l’uso della forza da parte del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, ai sensi del Capitolo VII. I gravi fatti che si stanno consumando dal 21-22 giugno (e dal 13 giugno) 2025 si qualificano dunque come attacco armato nei confronti dell’Iran. Il Ministro degli Esteri iraniano Araghchi, nel corso di una conferenza stampa a Istanbul, ha impiegato poche parole per inchiodare la responsabilità internazionale degli USA, peraltro appoggiandosi alla Carta ONU, più volte menzionata nel discorso.  

Le dichiarazioni rese dal Segretario della Difesa statunitense Hegseth puntano invece in tutt’altra direzione: si magnifica il concetto di «deterrenza americana», che gli attacchi del 21-22 giugno avrebbero contribuito a realizzare nei confronti dello Stato «bullo» (non più ‘canaglia’) del Medio-Oriente. Attacchi chirurgici, notoriamente annunciati, che non hanno comportato la perdita di vite umane né tra membri delle forze armate iraniane né tra la popolazione civile (sempre secondo Hegseth). Ma se questo è lo scopo della (re-)azione americana – e cioè, impedire a uno Stato ‘ostile’ di sviluppare in futuro armi di distruzione di massa – allora siamo totalmente al di fuori di quello che la Carta ONU, e con essa lo jus ad bellum come venutosi a consolidare negli ultimi otto decenni, ammette come lecito. Detto altrimenti, la Carta non è un ‘menù’ che ammette qualsiasi scelta di impiego della forza – anzi, è l’esatto opposto, in ossequio alla logica anti-escalatoria che la anima sin dal principio, come già ricordato.

Non è difficile tracciare paragoni col passato. Mantenendo la lente sugli USA (ma sarebbe facile citare, come del resto fa Milanović, il più recente ed eclatante esempio dell’aggressione russa all’Ucraina), tradizionalmente affetti da «eccezionalismo» (e quindi, à la Anghie, da frequenti doppi standard di sapore imperialista) quando si parla di legittima difesa praticata con tanta disinvoltura, il ricordo va quasi spontaneamente alla ‘coalizione dei volenterosi’ di iniziativa e a trazione USA contro l’Iraq, nel 2003. Tale coalizione operò in assenza di una specifica autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza e sulla base di presunte prove (‘prodotte’ al Consiglio di Sicurezza con modalità ormai divenute ‘pop’ e poi rivelatesi totalmente false) relative allo sviluppo, da parte del regime di Saddam Hussein, di armi di distruzioni di massa. Diverse sono le analogie, diverse le differenze. Di rischio di attacchi futuri e ‘a sorpresa’ contro gli USA, ad esempio, si parlava nell’atto con cui il Congresso statunitense (ecco una prima differenza rispetto al caso iraniano) autorizzava il Presidente ad avviare la campagna militare. E se alcuni alleati tradizionali degli USA – il Regno Unito, che giocò un ruolo attivo nella coalizione fin dai primi momenti – trovarono argomenti a sostegno dell’azione americana, diverso fu il caso di altre potenze, tra cui Germania e Francia, che sin da subito affermarono l’illegalità tout court della campagna militare.

L’illiceità dell’attacco degli USA e gli Stati terzi

L’illiceità della condotta statunitense induce a riflettere sulle condotte degli Stati terzi, in particolare per ciò che ci riguarda, degli Stati alleati degli USA, soprattutto quelli, come l’Italia, legati da accordi di carattere militare.

Per dirla con Franck, «che succede ora»? Se, come appena detto, all’indomani dell’invasione dell’Iraq da parte della coalizione dei volenterosi diverse erano state le voci che, anche dalle principali Cancellerie europee, si erano levate contro la legalità dell’intervento, colpisce, oggi, la pressoché totale assenza di voci dissonanti tra gli alleati degli USA. Le prime invocazioni di «negoziati» e «dialoghi di pace» – che, nelle intenzioni di chi le formula, dovrebbero riprendere proprio dopo l’abbandono del tavolo negoziale degli USA e il precipitare degli eventi verso la forza armata – da parte dei principali leader europei sui social media (Francia, Finlandia, Unione europea) sono sempre accompagnate dal monito secondo il quale l’Iran non dovrà mai avere accesso all’arma nucleare, evitando accuratamente di spendere la benché minima parola di condanna nei confronti dell’attacco statunitense (e, prima, israeliano). In particolare, le parole del Primo Ministro del Regno Unito Starmer suonano, al momento, come le più ‘concilianti’ con l’azione intrapresa dagli USA, giustificata proprio per «alleviare» la minaccia dell’arma nucleare iraniana. La Russia e la Cina hanno condannato l’azione statunitense con termini simili a quelli impiegati dall’Iran (citando espressamente la Carta ONU), mentre i Paesi arabi – tra cui Arabia Saudita e Qatar – hanno adottato una posizione più ‘morbida’ rispetto a quella espressa con riferimento agli attacchi condotti da Israele (v. qui per una panoramica).

Al di là di ciò che gli Stati dicono – ciò che comunque rileva, al netto della mera valenza politica, sul piano della prova di un’eventuale acquiescenza rispetto alla pretesa legittimità della condotta statunitense – sarà interessante vedere ciò che taluni di loro, e in particolare l’Italia, faranno. Se è vero che, come dichiaratodal Ministro degli Affari Esteri Tajani, le basi italiane non sono state coinvolte negli attacchi, è però noto (e innegabile) il valore tattico di talune di queste basi, in particolare Aviano o Sigonella (che da anni ospita droni armati statunitensi, regolarmente impiegati in operazioni di intelligence e, secondo taluni, pure di targeted killings; v. ad es. qui e qui). Cosa succederebbe se l’Italia, in ipotesi, mettesse il proprio spazio aereo o comunque porzioni del proprio territorio a disposizione di eventuali azioni armate statunitensi contro l’Iran? A nostro avviso, si configurerebbe una violazione sia del diritto internazionale sia, sul piano interno, del diritto costituzionale.

Appurato che gli attacchi degli USA costituiscono violazioni gravissime e ingiustificate della Carta dell’ONU e delle norme dello jus ad bellum, corre l’obbligo, in capo a ogni Stato di non aiutare né assistere lo Stato autore di tali violazioni. Si tratta di una regola ricavabile dal Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati (Progetto) e, segnatamente, dall’art. 40, potendo la condotta statunitense qualificarsi come violazione grave di norme imperative di diritto internazionale generale, in cui, come detto in apertura, si possono includere le rilevanti regole dello jus ad bellum. Ciò vale anche laddove l’assistenza o l’aiuto che l’Italia sarebbe chiamata a fornire sia imposta da accordi di varia natura con gli USA, a partire dal Trattato istitutivo della NATO (che, fornisce la cornice di riferimento di questo tipo di cooperazione) e sino al più ‘tecnico’ degli accordi finalizzati a dare esecuzione al primo. Con queste premesse, la Repubblica italiana, se fornisse assistenza a future azioni aggressive degli USA, sarebbe complice della commissione di un (grave) illecito internazionale, ai sensi dell’art. 16 del Progetto. Sarebbe infatti difficile negare la sussistenza dei due presupposti della norma: la consapevolezza che con il proprio aiuto si agevola la commissione del fatto illecito altrui e la circostanza che tale attacco violi l’art. 2, par. 4, della Carta dell’ONU che, con tutta evidenza, obbliga anche l’Italia.

Sul piano interno, invece, è lecito ritenere che l’art. 11 della Costituzione – che enuncia il principio pacifista al cuore dell’assetto repubblicano – vieti qualsiasi forma di compartecipazione a campagne militari in contrasto con il diritto internazionale, in nome del ripudio della guerra «come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali». Se vi sono voci discordanti circa l’idoneità, da parte dell’art. 11, a vietare anche forme di assistenza a favore di Stati che stiano subendo un attacco armato (v. qui e qui), non vi è invece dubbio che, di fronte a un attacco condotto in spregio alle regole dello jus ad bellum quale quello del 21 giugno 2025, il divieto condensato all’art. 11 sia destinato ad operare, e quindi a vincolare, tutte le articolazioni della Repubblica. Né il rispetto di impegni convenzionalmente assunti e immessi nel nostro ordinamento, né a maggior ragione argomenti di opportunità politica sono suscettibili di giustificare, sul piano interno (prima ancora che su quello internazionale), eventuali azioni dell’Italia a sostegno degli USA.

Il ritorno della diplomazia?

Come rilevato in apertura del paragrafo precedente, non mancano prese di posizione di Stati che puntano alla necessità che l’Iran «torni a sedersi al tavolo dei negoziati» per discutere dei limiti al proprio programma nucleare. Pare piuttosto forte la presa di posizione congiunta di Francia, Germania e Regno Unito di poche ore fa (ndr 22 giugno 2025): «[w]e call upon Iran to engage in negotiations leading to an agreement that addresses all concerns associated with its nuclear program».

Posto che, come già osservato, l’Iran, in quanto Stato parte del TNP, ha l’obbligo di non sviluppare o acquisire armi nucleari (art. II) e il diritto di effettuare ricerche in ambito nucleare per finalità pacifiche (art. IV), non è chiaro, oggi, su cosa debbano o possano vertere tali negoziati.

In ogni caso, l’attacco militare israeliano e quello statunitense modificano radicalmente la portata di tali inviti nella prospettiva del diritto internazionale e, in particolare, del diritto dei trattati.

A suggerirlo è l’art. 52 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, che prescrive l’invalidità di un trattato internazionale la cui conclusione sia stata procurata dalla minaccia o dall’uso della forza armata in contrasto con la Carta dell’ONU. In altri termini, tale norma riguarda il caso di uno Stato che viene ‘costretto’ da un altro o da altri a concludere un trattato con la minaccia o con l’uso della forza armata. Il precedente storico solitamente citato è l’accordo di Monaco del 1938, attraverso cui la Cecoslovacchia cedette parte del proprio territorio alla Germania Nazista, costretta alla firma dalla minaccia di essere invasa proprio da quest’ultima.

Si tratta di una disposizione che ‘lega’ a doppio filo la Convenzione di Vienna e la Carta di San Francisco. Il senso è semplice: se l’ordinamento giuridico internazionale fondato sulla Carta non prevede la risoluzione delle controversie attraverso la minaccia o l’uso della forza armata, allora tutti i trattati conclusi in violazione di tale presupposto non possono essere validi. 

È un’invalidità assoluta, che lo Stato costretto può sanare solo attraverso un nuovo accordo, formato sulla base di un consenso genuino, diverso da quello precedentemente estorto con la minaccia o l’uso della forza armata. 

Fanno eccezione i trattati di pace, gli armistizi o gli accordi per il cessate il fuoco nel contesto di conflitti armati, per la semplice ragione che sono strumenti convenzionali finalizzati al ristabilimento della pace.

Qui si colloca il conflitto in corso tra Iran e Israele e tra Iran e USA. Il ritorno al tavolo dei negoziati, in questa fase, potrà essere funzionale soltanto a far cessare le ostilità in corso. Eventuali accordi sui limiti all’arricchimento dell’uranio, sulle ispezioni internazionali o su qualsiasi altro aspetto del programma nucleare iraniano che preveda obblighi a carico dell’Iran non potranno essere conclusi ‘pendente’ la minaccia dell’uso della forza armata e, a fortiori, gli attacchi armati cui stiamo assistendo. 

Conclusioni

Di fronte alla scelta di Israele, prima, e degli USA, poi, di violare, in modo plateale (o forse meglio ‘spettacolare’), norme fondamentali della Carta dell’ONU, sulla base di ragioni difficilmente ricavabili da essa, è compito degli altri Stati che compongono la comunità internazionale riconoscere l’illegalità di tale comportamento e ricondurre all’obbedienza delle regole che fondano il sistema di sicurezza collettiva, innanzitutto omettendo di cooperare o supportare in qualsiasi modo chi che viola il diritto internazionale e poi evitando di reiterare le stesse minacce quando si tratta di auspicare il ritorno della diplomazia.

Chi non può attaccarsi alla Carta dell’ONU finisce – come le ultime due decadi insegnano – per attaccare… la Carta, e a ‘bullizzare’, con essa, le norme dello jus ad bellum e della convivenza pacifica tra gli Stati.

Viola Santini (Università di Firenze)

Nelle prime ore di venerdì 13 giugno, lo Stato di Israele ha dato il via all’operazione denominata ‘Leone Nascente’ (Rising Lion) contro la Repubblica Islamica dell’Iran. L’intervento militare di Israele si configura come un’operazione su vari livelli operativi, la cui complessità solleva diverse questioni critiche circa la sua conformità ai principi del diritto internazionale generale e del diritto internazionale umanitario (DIU). Il presente contributo intende offrire una prima riflessione sui principali profili di rilevanza giuridica dell’operazione, con particolare riferimento ai principi dello jus ad bellum e dello jus in bello.

Jus in bello o jus ad bellum? 

Il primo nodo da affrontare concerne la qualificazione giuridica dell’attacco del 13 giugno: deve essere valutato alla luce delle norme sul ricorso alla forza armata (jus ad bellum) o, piuttosto, secondo quelle applicabili alla conduzione dei conflitti armati (jus in bello)? Di seguito, le due ipotesi e le tesi a sostegno di una e dell’altra saranno analizzate nelle loro implicazioni.

1. L’attacco si inserisce all’interno di un conflitto armato internazionale (IAC) preesistente.Secondo un primo orientamento, tra Israele e Iran vi sarebbe già in atto un conflitto armato internazionale. L’attacco del 13 giugno andrebbe quindi valutato esclusivamente secondo le regole del DIU. Tale tesi si fonda su due argomentazioni principali. 
2. Il “sostanziale coinvolgimento” dell’Iran nelle operazioni di attori non statali (NSA) ostili a Israele. È stata avanzata l’ipotesi che i legami tra l’Iran e attori non statali attualmente coinvolti in conflitti con Israele, come Hezbollah, Hamas e gli Houthi, potrebbe rilevare ai fini della determinazione dell’esistenza di un conflitto armato tra Teheran e Tel Aviv (la c.d. proxy war, o guerra per procura). Ai fini della qualificazione giuridica di tale coinvolgimento, rileva il criterio di attribuzione del controlloeffettivo, come elaborato dalla Corte Internazionale di Giustizia (CIG) in Nicaragua c. Stati Uniti (par. 115-116). Questo standard richiede che lo Stato eserciti un grado di controllo operativo diretto sugli atti specifici del gruppo armato. Per quanto riguarda Hamas e gli Houthi, seppur sia documentato un supporto da parte dell’Iran in termini di assistenza finanziaria, supporto militare e condivisione di tecnologia bellica, i due gruppi mantengono la loro autonomia politico-strategica, nonché ideologica. Nel caso di Hezbollah, il legame politico e operazionale con Teheran è più stretto. Va ricordato, però, che la soglia dell’effective control richiesta ai fini dell’attribuzione della condotta è particolarmente elevata e, nel caso di specie, difficilmente soddisfatta. Gli attacchi di Hezbollah sono stati lanciati da territori di Stati terzi, in particolare Siria e Libano, e non risulta evidente che l’Iran esercitasse un controllo operativo diretto su tali operazioni. Al più, potrebbe configurarsi una situazione di c.d. overallcontrol, rilevante non per l’attribuzione degli atti, ma per la determinazione dell’internazionalizzazione del conflitto, secondo l’orientamento della CIG in Bosnia c. Serbia (par. 404). Infine, il cessate il fuoco del febbraio 2025, sebbene fragile, ha temporaneamente congelato le ostilità sul fronte Hezbollah-Israele. Dunque, anche qualora si ipotizzasse un certo grado di controllo da parte dell’Iran su Hezbollah, non risulta evidente in che misura ciò possa costituire prova sufficiente dell’esistenza di un conflitto armato internazionale ancora in corso tra Iran e Israele. 
3. Gli engagements diretti tra Israele e Iran. Una seconda linea argomentativa, più convincente, si fonda sulla constatazione di una serie di scontri armati diretti intercorsi tra Israele e Iran nel corso del 2024. In particolare, si fa riferimento agli episodi bellici documentati nei mesi di aprile, luglio e ottobre, qualificabili come IAC ai sensi dell’art 2(1) comune alle Convenzioni di Ginevra del 1949. La minore intensità di questi confronti armati, come chiarito ai par. 236-244 del Commentario aggiornato del Comitato della Croce Rossa Internazionale (CICR), non impedisce la loro configurazione come IAC. È infatti, a tal fine, sufficiente qualsiasi forma di ricorso alla forza armata tra due Stati, indipendentemente dalla durata, intensità o scala. In questo senso, la soglia per l’attivazione delle norme del DIU è “remarkably low” (Milanović 2014) e certamente inferiore a quella necessaria per qualificare un conflitto armato non internazionale (NIAC), che richiede il requisito della “violenza armata protratta” (ICTY, Sentenza della Trial Chamber, caso Tadić, par. 562), Tuttavia, nel caso di specie, il nodo interpretativo riguarda non tanto la natura dei singoli eventi del 2024, quanto piuttosto la discontinuità temporale che li separa dall’operazione “Leone Nascente” del giugno 2025. L’ultimo engagement noto risale infatti a ottobre 2024, e nel periodo successivo non si registrano ulteriori episodi di ostilità diretta. Tale discontinuità temporale solleva interrogativi circa la possibilità di qualificare gli scontri del 2024 come un conflitto armato internazionale conclusosi, distinto dall’attuale operazione Rising Lion. In tal caso, quest’ultima andrebbe valutata alla luce dello jus ad bellum. Per quanto riguarda la fine di un conflitto armato internazionale, l’art. 6(2) della IV Convenzione di Ginevra stabilisce che il DIU cessa di applicarsi “al termine generale delle operazioni militari” (general close of military operations). Sebbene il Commentario del 1958 alla IV Convenzione di Ginevra suggerisse (par. 2) criteri formali come la fine definitiva di tutti gli scontri tra gli interessati, l’armistizio, la capitolazione o la debellatio, gli approcci più recenti convergono su una valutazione fattuale della cessazione del conflitto. Secondo l’orientamento prevalente nella dottrina più recente, nonché alla luce dell’interpretazione successiva fornita dal CIRC (Commentario del 2016 alla I Convenzione di Ginevra, par. 278), la nozione di “termine generale delle operazioni militari” va intesa in senso più ampio. Essa presuppone non soltanto la cessazione delle ostilità attive, ma anche l’assenza di un rischio concreto e sufficientemente imminente di ripresa delle operazioni militari, poiché tali operazioni non coincidono necessariamente con atti di violenza armata. Alla luce di tale criterio, si può ritenere che, nel periodo compreso tra ottobre 2024 e giugno 2025, vi sia stata una cessazione effettiva delle attività belliche tra Iran e Israele. A sostegno di questa tesi, vi sono anche alcune dichiarazioni ufficiali di Israele in seguito all’attacco, che sembrano indicare l’operazione del 13 giugno come autonoma e differente – per finalità operative, contesto strategico e natura – rispetto agli engagements del 2024, collocati da Israele nel quadro dell’operazione ‘Swords of Iron‘ contro Hamas. Tuttavia, va rilevato come la persistenza di un clima di tensione tra i due stati, peraltro difficilmente evitabile, data l’instabilità regionale dovuta alla prosecuzione del conflitto a Gaza, rende più difficile escludere del tutto la sussistenza di un rischio concreto di riattivazione delle ostilità nel medesimo arco temporale.

Il ricorso alla forza da parte di Israele come forma di autodifesa o come atto di aggressione armata. La seconda tesi sostiene che l’attacco lanciato da Israele il 13 giugno 2025 non si inserisca in un conflitto armato internazionale preesistente. Costituirebbe piuttosto un nuovo impiego della forza armata, da valutare alla luce dello jus ad bellum. In tale prospettiva, assumono rilievo le norme di cui all’articolo 2(4) della Carta delle Nazioni Unite, che sancisce il divieto dell’uso della forza nelle relazioni internazionali, e all’articolo 51 della stessa Carta, relativo al diritto di autodifesa. Tale impostazione merita considerazione, specie alla luce delle dichiarazioni ufficiali rilasciate da Israele e di altri attori (Australia, Francia, Germania, Unione Europea, leader del G7), che hanno esplicitamente collocato l’operazione Rising Lion nel quadro dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, adottando il lessico e i riferimenti propri dello jus ad bellum. Sia gli interventi pubblici del Primo Ministro Netanyahu, sia i comunicati ufficiali delle Forze di Difesa Israeliane (IDF), sembrano qualificare l’operazione come una misura di autodifesa preventiva rispetto alla minaccia rappresentata dal programma nucleare iraniano, presentata come una questione esistenziale per la sopravvivenza stessa dello Stato di Israele. 

È rilevante menzionare come tale linguaggio sembri richiamare, seppur implicitamente, il Parere consultivo della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) del 1996 sull’uso delle armi nucleari, in cui si afferma che: «La Corte non può perdere di vista il diritto fondamentale di ogni Stato alla sopravvivenza, e dunque al ricorso di autodifesa, in conformità con l’articolo 51 della Carta, quando la propria sopravvivenza è in gioco» (par. 96). Tuttavia, anche in assenza di informazioni dettagliate di intelligence accessibili al pubblico, è possibile escludere che l’attacco israeliano del 13 giugno 2025 costituisca una forma di autodifesa ai sensi dell’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite. Non risultano, infatti, atti ostili recenti da parte dell’Iran tali da integrare la nozione di “attacco armato” ai fini della nozione classica di legittima difesa. Di conseguenza, l’azione israeliana potrebbe essere piuttosto essere qualificata come una forma di autodifesa anticipatoria o, come suggerito nel comunicato stampa ufficiale dell’IDF, preventiva, in risposta alla minaccia nucleare iraniana. Tuttavia, sebbene l’articolo 2(4) della Carta ONU vieti sia la minaccia sia l’uso della forza, l’articolo 51 presuppone l’esistenza di un attacco armato effettivo (Gioia 2022). In questa prospettiva, la legittima difesa preventiva (pre-emptive self-defence), intesa come risposta armata a una minaccia ancora ipotetica o remota, è ritenuta non ammissibile dal punto di vista del diritto internazionale.

Una posizione intermedia è sostenuta (par. 41-51) dalla pratica di alcuni Stati e da parte della dottrina, che ammettono la cosiddetta legittima difesa anticipatoria (anticipatory self-defence), intesa come reazione a un attacco già in fase di preparazione avanzata, quando la minaccia sia imminente, certa e irreversibile. Anche a voler ammettere, in via ipotetica, la legittimità della legittima difesa anticipatoria nell’ambito dello jus ad bellum, l’analisi proposta da Marko Milanovic, a cui si rimanda, evidenzia come l’operazione israeliana del 13 giugno non soddisfi i requisiti stringenti che tale eccezione richiederebbe per essere giuridicamente fondata. Il programma nucleare iraniano, allo stato attuale, non sembra configurarsi come una minaccia imminente né certa, ma piuttosto di una capacità potenziale dell’Iran di sviluppare tali armi nel futuro. In assenza di un attacco armato effettivo o di una minaccia imminente, l’uso della forza da parte di Israele eccede i limiti di liceità, anche se letti nel modo più ampio possibile, previsti dall’art. 51 della Carta ONU. Di conseguenza, l’operazione Rising Lion può essere qualificata come atto di aggressione ai sensi del diritto internazionale generale e della Risoluzione 3314(XXIX), con le conseguenze che ne derivano, incluso il riconoscimento del diritto di autodifesa – da esercitarsi sempre in rispetto dei principi di proporzionalità e necessità, e in conformità con il DIU – dell’Iran.

Vi è infine un’interpretazione che concilia queste due prospettive, proponendo l’applicazione continua e concomitante dei principi di proporzionalità ad bellum e in bello (Greenwood 1983; Lieblich 2021), in alternativa ad un approccio statico e nettamente separato tra i due. In questo senso, come sostenuto anche da Milanovic, un’analisi ad bellum autonoma può essere condotta in corrispondenza di significativi atti di escalation durante un conflitto già in corso. Tale impostazione ci pare la più convincente perché trova riscontro in diversi elementi. In primo luogo, la prassi degli Stati è univoca nel considerare l’evento attraverso le categorie proprie dello jus ad bellum confermando così la rilevanza delle norme della Carta ONU quale parametro di riferimento. Inoltre, tanto le modalità operative quanto le finalità dell’attacco del 13 giugno sembrano distinguersi in modo marcato rispetto agli episodi di ostilità precedenti. Infine, questo approccio sembra più appropriato a scenari di guerra dinamici e frammentati. Consente, infatti, di evitare l’applicazione on and off del DIU tra un impiego militare e l’altro, ammettendo però la possibilità che un’escalation significativa, sia praticamente che concettualmente distinta, nell’uso della forza possa richiedere una nuova valutazione ai sensi dell’art. 2(4). 

Tutti questi elementi insieme fanno propendere per un inquadramento ad bellum e, alla luce della rilevata non applicabilità dell’art. 51, per la qualificazione dell’attacco israeliano come atto di aggressione. 

Profili di diritto internazionale umanitario

Il secondo profilo critico attiene alla condotta concreta delle operazioni militari israeliane, sia in occasione del primo attacco del 13 giugno, sia nei giorni immediatamente successivi. La valutazione della loro liceità ricade nell’ambito del DIU, che risulta certamente applicabile, sia in quanto già attivato nel contesto di un conflitto armato internazionale preesistente, sia, in subordine, perché attivato ex novo a seguito dell’attacco stesso. Al momento, Israele sembra aver fatto ricorso a due principali direttrici strategiche.

1. Attacchi a infrastrutture critiche. Gli attacchi hanno preso di mira due tipologie di strutture. Un’ulteriore infrastruttura colpita è quella digitale: l’accesso a Internet risulta pressoché interrotto in gran parte del territorio iraniano. Il blocco sembrerebbe essere stato attuato dallo stesso governo di Teheran, ufficialmente allo scopo di prevenire attacchi cibernetici. L’Iran, del resto, non è nuovo all’uso di blackout informatici, spesso con finalità repressive (Gohdes 2023). La misura solleva rilevanti interrogativi circa la sua compatibilità con gli obblighi internazionali in materia di diritti umani e merita senz’altro menzione; tuttavia, non sarà oggetto di approfondimento, per limiti di spazio e di focus sul diritto internazionale umanitario di questo contributo.
2. Impianti nucleari. Nella prima fase dell’operazione, Israele ha colpito infrastrutture direttamente collegate al programma nucleare iraniano, in particolare gli impianti di arricchimento dell’uranio situati a Natanz, Fordow e Isfahan. Tali siti non sono centrali nucleari destinate alla produzione di energia elettrica (nuclear electrical generating stations, o nuclear power plants), le quali, in linea generale, sono, anche secondo la CIRC, da presumersi beni di carattere civile ai sensi del DIU e godono, durante un IAC, di una protezione rafforzata ai sensi dell’art. 56(1) del I Protocollo Aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra del 1977. Pur non rientrando tecnicamente nella categoria delle centrali di produzione energetica, gli impianti colpiti rappresentano infrastrutture nucleari sensibili a duplice uso (dual use facilities), in quanto potenzialmente impiegabili sia per scopi civili (es. alimentazione di reattori di ricerca e centrali nucleari in generale) sia per fini militari (es. sviluppo di armi nucleari). Ai sensi dell’art. 52(2) del I Protocollo Aggiuntivo – riprodotto verbatim nella Regola consuetudinaria 8 – un bene può essere qualificato come obiettivo militare solo se soddisfa due condizioni cumulative: (1) contribuisce efficacemente all’azione militare per natura, ubicazione, uso attuale o uso futuro previsto; e (2) la sua distruzione, cattura o neutralizzazione conferisce un chiaro vantaggio militare, nelle circostanze del momento. Il riferimento allo “scopo” legittima la considerazione dell’uso futuro dell’infrastruttura, mentre il Commentario al medesimo articolo include, in via esemplificativa, anche i centri di ricerca e sperimentazione per lo sviluppo di armamenti tra i potenziali obiettivi militari. Ne deriva che, in linea di principio, taluni impianti nucleari dual use potrebbero essere legittimamente colpiti. Tuttavia, due sono le precisazioni necessarie rispetto al caso di specie.

In primo luogo, nonostante l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (AIEA) abbia espresso (par. 34) preoccupazione per l’aumento di produzione e di accumulazione di scorte di uranio arricchito da parte dell’Iran, in una dichiarazione più recente, in seguito allo scoppio del conflitto, la stessa Agenzia ha richiamato le risoluzioni (in particolare, GC(XXIX)/RES/444 e GC(XXXIV)/RES/533) della Conferenza Generale in materia di attacchi militari contro installazioni nucleari, ribadendo che qualsiasi attacco armato o minaccia contro impianti nucleari destinati a fini pacifici costituisce una violazione dei principi della Carta delle Nazioni Unite, del diritto internazionale e dello Statuto dell’Agenzia. Questa comunicazione ufficiale e una successiva intervista al direttore generale della IAEA, chiariscono che la accumulazione di materiale fissile, sebbene preoccupante, non è prova, di per sé, un uso militare degli impianti iraniani. 

In secondo luogo, la distruzione o danneggiamento degli impianti in questione può comportare rischi gravi e concreti per la popolazione civile in termini di rilascio di sostanze radioattive o di altre forze pericolose (IAEA, GC(XXXIV)/RES/533). Ai sensi del già citato art. 56(1) del Protocollo I, le installazioni contenenti forze pericolose, tra cui impianti nucleari destinati alla produzione di energia elettrica, sono soggette a una protezione speciale anche quando costituiscano obiettivi militari, a condizione che il loro attacco possa “causare gravi perdite alla popolazione civile”. Questo principio ha assunto anche carattere consuetudinario (Regola 42), dunque si applica al caso di specie nonostante né Israele né l’Iran abbiano ratificato il Protocollo I. Pertanto, anche laddove si ritenga che gli impianti di arricchimento colpiti contribuiscano in modo effettivo all’azione militare iraniana, essi non perdono automaticamente la loro qualificazione come beni civili, ma restano soggetti a una presunzione di protezione, la cui revoca richiede una valutazione rigorosa di proporzionalità e necessità. Inoltre, qualora l’attacco comporti la possibilità di rilascio di forze pericolose, sussiste un obbligo rafforzato di constant care al fine di evitare, o almeno minimizzare, effetti catastrofici per la popolazione civile. 

Industrie del petrolio e del gas e infrastrutture energetiche. Israele ha colpito, tra gli altri, hub per lo stoccaggio e la distribuzione di carburante (tra cui quello di Shahran, nei pressi di Teheran), nonché impianti di trattamento del gas e produzione elettrica a uso domestico, come Fajr-e Jam, e il principale giacimento nazionale, il South Pars. Tali infrastrutture rappresentano componenti critiche del sistema energetico iraniano e sono strettamente connesse ai c.d. beni e servizi essenziali. In quanto tali, esse rientrano prima facie nella categoria degli oggetti civili ai sensi del DIU. Esse risultano, inoltre, indispensabili per il funzionamento dei servizi pubblici e per l’approvvigionamento della popolazione di beni primari quali acqua potabile, alimenti, medicinali e assistenza sanitaria. L’art. 54 del Primo Protocollo aggiuntivo vieta espressamente di attaccare, distruggere, rimuovere o rendere inutilizzabili oggetti indispensabili alla sopravvivenza della popolazione civile. In quest’ottica, alla luce di un’interpretazione teleologica della norma, la protezione si estende anche a quelle infrastrutture dalle quali tali servizi dipendono funzionalmente.

Tuttavia, il diritto umanitario riconosce la possibilità che un oggetto civile divenga un obiettivo militare legittimo, a condizione che soddisfi i due requisiti cumulativi stabiliti dall’art. 52(2) del Protocollo I, visti sopra. Il Commentario al medesimo articolo precisa che solo le installazioni energetiche che forniscono energia prevalentemente a fini di difesa nazionale, come impianti per la produzione di gas o elettricità destinati in modo predominante all’apparato militare, possono, in linea teorica, essere considerate obiettivi legittimi. È richiesto che sussista un proximate nexus, ovvero un nesso diretto e sufficientemente immediato, diverso da una semplice funzione a sostegno dello sforzo militare, tra l’infrastruttura in questione e le operazioni militari in corso, affinché la perdita della protezione possa considerarsi giustificata (Dinstein 2004). Nel caso di specie, tale collegamento causale non risulta evidente. Le informazioni disponibili non suggeriscono un utilizzo militare primario o preponderante delle infrastrutture colpite, né indicano che esse svolgessero una funzione direttamente integrata nella condotta delle ostilità. In assenza di elementi probatori ulteriori, e considerato il potenziale impatto umanitario della loro distruzione sulla popolazione civile, tali obiettivi devono continuare a essere considerati beni civili, e in quanto tali protetti dal divieto di attacco ai sensi del DIU.

In entrambi i casi analizzati, è poi opportuno ricordare che il I Protocollo Aggiuntivo all’art. 55, unitamente alle Regole consuetudinarie 44 e 45, sancisce un divieto specifico relativo all’impiego di mezzi e metodi di guerra che siano diretti a causare o che possano prevedibilmente causare danni diffusi, duraturi e gravi all’ambiente naturale. Tale divieto risulta rilevante nel contesto di attacchi contro le suddette industrie e infrastrutture, che possono causare, per esempio, il rilascio di gas ad alto impatto climatico (come il metano, a seguito dell’attacco a giacimenti o impianti di trattamento del gas), la contaminazione delle acque superficiali e sotterranee, danni alla fauna e agli ecosistemi locali, nonché, in caso di coinvolgimento di strutture connesse al ciclo del combustibile nucleare, possibili dispersioni di materiale radioattivo o contaminazione chimica dell’ambiente circostante.

Uccisioni mirate. Le uccisioni mirate (targeted killings) hanno avuto come obiettivo, fino ad ora, tre distinte categorie di soggetti, unitamente agli oggetti a essi funzionalmente connessi. La prima categoria è rappresentata dalla catena di comando militare, comprendente membri dei Guardiani della Rivoluzione (Pasdaran) e delle forze armate regolari, tra cui il Comandante in capo, il Capo di Stato Maggiore e un generale del Comando congiunto tra Pasdaran e forze armate regolari, noto come Khatam al-Anbiya. Tali soggetti costituiscono obiettivi legittimi in quanto membri delle forze armate di una parte al conflitto, ai sensi della Regola 3 del DIU consuetudinario, secondo cui “all members of the armed forces of a party to the conflict are combatants”. Per questa categoria non è dunque necessaria un’ulteriore analisi sulla liceità del targeting. Restano invece da esaminare le due ulteriori categorie di soggetti colpiti.

Uccisioni mirate di scienziati nucleari iraniani. Israele ha condotto operazioni finalizzate all’eliminazione mirata di almeno sei o nove scienziati nucleari iraniani. Tali soggetti, non risultando formalmente incorporati nelle forze armate della Repubblica Islamica dell’Iran, devono essere qualificati, in linea di principio, come civili ai sensi del DIU. La sola circostanza che potrebbe eccezionalmente giustificarne la qualificazione come obiettivi militari legittimi è il loro eventuale direct participation in hostilities (DPH), secondo quanto previsto dall’art. 51(3) del I Protocollo Aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra. Tuttavia, il gruppo di esperti della CIRC sulla nozione di DPH, sembra avere escluso questa possibilità, affermando che: “neither armament industry employees, nor nuclear weapons experts, were considered to be directly participating in hostilities regardless of their value to the war effort” (p. 49). Infatti, lo status di DPH prevede un contributo diretto all’azione militare, distinguendosi così dalla partecipazione indiretta alle ostilità e dalla generica contribuzione allo sforzo bellico complessivo (cfr. Commentario al I Protocollo Aggiuntivo, par. 1945). Come chiarito nella Interpretive Guidance on the Notion of Direct Participation in Hostilities elaborata dal Comitato Internazionale della Croce Rossa, affinché un atto possa integrare una partecipazione “diretta”, è necessario che sussista un nesso causale sufficientemente stretto tra la condotta dell’individuo e il danno concretamente arrecato al nemico (p.52). Standard come la “causazione indiretta del danno” o la “facilitazione materiale” di atti lesivi non sono sufficienti a tal fine. In senso analogo si è espresso anche il Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) nel caso Prosecutor v. Strugar (Appello, § 177, 178), evidenziando che la direct participation implica che l’individuo partecipi personalmente all’azione offensiva in corso finalizzata a danneggiare il nemico. Nel caso di specie, tuttavia, il danno ipotizzato appare non solo anticipato, ma addirittura predetto: si ritiene che l’Iran possieda le c.d. capabilities per sviluppare armamenti nucleari, ma non vi è al momento alcuna evidenza (vedi qui e qui) che tale sviluppo sia in atto, o che sia imminente. Pertanto, salvo che Israele sia in grado di fornire ulteriori elementi che dimostrino che ciascuno di tali individui fosse effettivamente impegnato in atti riconducibili a DPH nel momento del targeting – considerando che tale status non è permanente, ma discontinuo e intermittente (ICTY, Prosecutor v. Strugar, Appello, § 177) in quanto limitato alla durata della partecipazione diretta – essi devono essere considerati civili. In difetto di tale prova, la loro uccisione deve ritenersi contraria al DIU e, dunque, illecita. 

“Strategia della decapitazione” contro i leader politici del paese. Il termine strategia della decapitazione fa riferimento al tentativo di paralizzare un gruppo o uno Stato attraverso la rimozione dei suoi vertici e viene spesso attuato mediante operazioni di targeted killings (Antulio J. Echevarria 2017). Israele ha condotto dei raid contro il palazzo presidenziale di Masoud Pezeshkian e contro la residenza della Guida Suprema (rahbar), l’ayatollah Ali Khamenei. Nei giorni successivi al 13 giugno, sono stati colpiti anche il Ministero della Difesa e il quartier generale delle Forze Armate. Come già osservato per i leader militari, il Ministero della Difesa e i centri di comando delle forze armate sono generalmente considerati obiettivi legittimi, in virtù della loro funzione strategica (Jachec-Neale 2018). Allo stesso modo, Khamenei potrebbe essere considerato un obiettivo legittimo, dal momento che tra le funzioni della Guida Suprema rientrano il comando delle forze armate, la dichiarazione di guerra e di pace e la mobilitazione delle truppe, elementi che suggeriscono uno status militare del rahbar. Rimane controverso, però, l’attacco al palazzo presidenziale.

Non si tratta, in realtà, di una strategia bellica nuova: si pensi, ad esempio, al bombardamento della residenza di Slobodan Milošević durante l’intervento NATO del 1999 (Jachec-Neale 2015). Nonostante ciò, la questione dello status e della legittima attaccabilità dei leader politici è poco esplorata dalla dottrina. Se l’obiettivo era l’edificio in quanto tale, occorre applicare la già vista distinzione tra bene civile e obiettivo militare, considerando se, oltre alla funzione politica, il palazzo presidenziale avesse assunto anche una funzione militare al momento dell’attacco. Se, invece, l’intento era colpire direttamente il Presidente, e dunque il leader politico, la questione resta giuridicamente aperta. Potrebbe rilevare, in tal caso, la Convenzione del 1973 sulla prevenzione e la repressione di crimini commessi contro individui internazionalmente protetti, in particolare l’art. 1, lett. b), che estende tale protezione a qualsiasi rappresentante o funzionario statale che, al momento e nel luogo del fatto, goda di una tutela speciale contro attacchi alla persona, libertà o dignità, ivi inclusi i suoi alloggi privati, i locali ufficiali e i mezzi di trasporto. Tuttavia, pur suggerendo l’esistenza di un regime di protezione speciale per le più alte cariche dello Stato, la Convenzione del 1973 si applica esclusivamente ad atti ostili compiuti da persone fisiche e non da soggetti statali (art. 1(2): “Alleged offender” means a person […]).

L’incidenza dell’operazione “Leone nascente” sulle trattative per la conclusione di un accordo internazionale

Una volta rilevate le principali criticità dell’operazione “Leone nascente” nella prospettiva jus ad bellum e jus in bello, un ultimo profilo, quello relativo al suo possibile impatto sulla dimensione diplomatica e negoziale, merita attenzione.

L’attacco israeliano si inserisce, infatti, nel contesto delle negoziazioni tra Stati Uniti e Iran su un trattato in materia nucleare, ora in stallo. Le trattative risultavano già difficili a causa della richiesta statunitense di una rinuncia totale dell’Iran al proprio programma nucleare, in contrasto con il Trattato sulla non proliferazione, il cui art. 4 garantisce il diritto all’uso pacifico dell’energia nucleare. L’Iran si era espresso su tali condizioni, definendole “inaccettabili”. In questa prospettiva, le dichiarazioni del Presidente degli Stati Uniti precedenti (“Trump warns of ‘massive conflict’ soon if Iran nuclear talks break down”) e successive all’attacco (“Trump warns Iran to agree to a deal ‘before there is nothing left”), nonostante il contestuale distanziamento a livello di coinvolgimento diretto dalle operazioni israeliane, sollevano dubbi circa una possibile coercizione esterna. Qualora l’accordo venisse effettivamente concluso, tali circostanze potrebbero configurare un motivo di nullità del trattato ai sensi dell’art. 52 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, che sancisce la nullità di un trattato concluso sotto minaccia o uso della forza. Tale disposizione non esclude che la coercizione possa provenire da uno Stato terzo, non parte alla negoziazione e, al contempo, le dichiarazioni statunitensi sembrano potenzialmente qualificabili come minaccia o escalation annunciata dell’uso della forza. Sebbene al momento le trattative risultino sospese, si ritiene che questo profilo rimanga di grande rilevanza per valutare la validità giuridica di un eventuale accordo futuro tra le parti (su cui v. più approfonditamente Mauri, Spagnolo).

Carlo Mazzoleni (Università di Roma La Sapienza)

1. Introduzione

A meno di un anno dalla sua adozione, la Direttiva (UE) 2024/1760 relativa al dovere di diligenza delle imprese ai fini della sostenibilità (di seguito “Direttiva” o “CSDDD” dall’inglese Corporate Sustainability Due Diligence Directive) è oggetto di un repentino ripensamento da parte della neoeletta Commissione UE. Il 26 febbraio 2025 è stato infatti presentato il c.d. “Pacchetto Omnibus“, un insieme di proposte volte a semplificare la normativa UE in materia di sostenibilità e che potrebbe incidere significativamente sulla portata della Direttiva (per un commento vedi il recente contributo su questo blog). Il 3 aprile 2025, in attesa di discutere le possibili modifiche, il Parlamento UE ha approvato l’estensione dal 2026 al 2027 del termine per il recepimento della CSDDD a livello nazionale da parte degli Stati membri.

La proposta di revisione ha destato critiche sia da parte di alcune grandi imprese, che chiedono maggiore certezza normativa, che da varie organizzazioni della società civile, preoccupate di vedere vanificata l’adozione di una legge che introduce nuovi obblighi per le grandi imprese relativi agli impatti negativi sull’ambiente e sui diritti umani delle loro attività commerciali, incluso lungo le loro catene del valore. Per quanto siano stati evidenziati certi limiti (soprattutto in relazione all’ambito di applicazione) ed il rischio di effetti indesiderati nei paesi in via di sviluppo, la CSDDD rappresenta un fondamentale passo in avanti in materia di sostenibilità aziendale, in quanto traduce in obblighi giuridici standard di condotta internazionali − quali i Principi Guida ONU su impresa e diritti umani (Principi Guida) − non direttamente vincolanti per le imprese e ai quali gli Stati non hanno dato completa attuazione.

Per quanto riguarda l’Italia, nel 2022 un rapporto del Gruppo di Lavoro ONU su imprese e diritti umani ha individuato varie criticità nell’attuale ordinamento in relazione alla tutela dell’ambiente ed il rispetto dei diritti fondamentali a fronte delle attività d’impresa. Oltre a condannare la diffusione del fenomeno del caporalato e le connesse violazioni dei diritti dei lavoratori (soprattutto nei settori agro−alimentare e tessile), il rapporto individua una serie di scenari in cui le attività d’impresa determinano danni ambientali (come nel caso dell’ILVA a Taranto e delle attività estrattive di ENI in Basilicata) che comportano gravi lesioni di diversi diritti degli individui interessati. Un ulteriore settore industriale che in Italia, come nel resto del mondo, risulta particolarmente esposto al rischio di causare danni ambientali e violazioni dei diritti umani è quello minerario: emblematico in tal senso è il caso dell’estrazione di marmo nelle Alpi Apuane, in provincia di Massa−Carrara, sorprendentemente non preso in considerazione dal Gruppo di Lavoro ONU, nonostante la presentazione di uno studio al riguardo – vedi qui. Negli ultimi anni, infatti, l’esponenziale aumento delle attività estrattive ha esacerbato gli impatti negativi sia ambientali (quali l’inquinamento delle acque, l’erosione del suolo, l’alterazione paesaggistica e rischi per la biodiversità) che socio−economici (quali le scarse ricadute occupazionali ed i limiti a forme alternative di sviluppo per il territorio), il che ha portato varie associazioni della società civile a chiedere regole più stringenti in materia di attività minerarie (vedi Braucher e Imperatore).

Il presente contributo intende analizzare brevemente le implicazioni che potrebbero derivare dalla trasposizione in Italia della CSDDD per le imprese operanti nel settore minerario, utilizzando il caso dell’estrazione di marmo nelle Alpi Apuane per evidenziare gli impatti negativi associati alle attività estrattive ed i limiti dell’attuale quadro normativo nel farvi fronte.

2. Nuove regole di condotta per le imprese introdotte dalla CSDDD

La Direttiva richiede agli Stati membri di imporre alle grandi imprese – incluse quelle attive nel settore estrattivo – di adottare misure idonee ad identificare e affrontare gli impatti negativi sui diritti umani e sull’ambiente che possono verificarsi nell’ambito delle loro attività e lungo le rispettive catene del valore, oltre a stabilire un regime di responsabilità civile e amministrativa per il mancato rispetto di tali obblighi (per un’analisi esaustiva si rimanda a Bonfanti).

Nell’ambito di applicazione della CSDDD rientrano le imprese che soddisfano i requisiti stabiliti all’articolo 2, tra cui: le imprese con sede nell’UE con almeno 1000 dipendenti e un fatturato netto mondiale superiore a 450 milioni di euro; le imprese straniere che generano lo stesso fatturato nel mercato dell’Unione. Secondo il Datahub gestito dall’ONG olandese SOMO, sono circa 7000 le imprese interessate, di cui circa 5000 con sede nell’UE (tra cui 420 in Italia). A tali imprese è richiesto di adottare una serie di misure volte ad identificare, prevenire, cessare e porre rimedio agli impatti negativi dovuti sia alle loro attività che a quelle delle loro filiali e dei partner commerciali nella loro catena di attività.

Il contenuto del dovere di diligenza è definito dagli articoli 7-16 della Direttiva che, sostanzialmente, ricalcano il processo di due diligence elaborato in strumenti internazionali quali i Principi Guida dell’ONU e le Linee Guida dell’OCSE, espressamente richiamati nei Considerando della CSDDD (ad esempio, nn. 5 e 6). In particolare, l’articolo 8 impone l’adozione di misure adeguate per individuare e valutare gli impatti negativi, effettivi o potenziali, delle attività d’impresa: a tal fine, alle imprese viene chiesto di mappare le proprie attività – e quelle delle loro filiali e partner commerciali − al fine di individuare i settori generali in cui è più probabile che gli impatti negativi si verifichino e, quindi, di effettuare una valutazione più approfondita in relazione ai settori maggiormente critici. Sulla base dei rischi riscontrati, la CSDDD prescrive l’adozione di misure idonee a prevenire gli impatti negativi potenziali (art. 9) e ad arrestare quelli effettivi (art. 10). In entrambi i casi, le imprese sono chiamate ad effettuare gli investimenti finanziari o non finanziari, gli adeguamenti o gli aggiornamenti necessari (ad esempio, degli impianti, dei processi e delle infrastrutture di produzione); di apportare le modifiche o i miglioramenti necessari al piano aziendale, alle strategie generali e alle attività della società stessa; ove necessario, di predisporre e attuare un piano d’azione che preveda scadenze ragionevoli e precise per l’attuazione di misure adeguate e indicatori qualitativi e quantitativi per misurare i progressi. Altra disposizione estremamente innovativa è l’art. 13, che introduce l’obbligo per le imprese di adottare misure adeguate per dialogare in modo efficace con i portatori di interessi in varie fasi del processo di due diligence, tra cui nell’individuazione degli impatti negativi ex art. 8 e nell’elaborazione di piani correttivi ex artt. 9 e 10.Per favorire un’effettiva partecipazione dei portatori di interesse, alle imprese è richiesto di identificare ed affrontate gli ostacoli al dialogo e provvedere a che i partecipanti non siano soggetti ad azioni di ritorsione, anche mantenendo la riservatezza e l’anonimato.

Circa i meccanismi sanzionatori, la CSDDD prevede due diverse conseguenze in caso di violazione degli obblighi di dovuta diligenza. Da un lato, gli Stati membri sono chiamati ad istituire un’autorità nazionale di controllo (art. 24) competente a richiedere informazioni ed effettuare indagini (di propria iniziativa o a seguito di segnalazione circostanziata trasmessale a norma dell’art. 26), imporre ordini e sanzioni pecuniarie (in conformità con l’art. 27), adottare misure provvisorie in caso di rischio imminente di danni gravi e irreparabili. Dall’altro, l’art. 29 introduce un regime di responsabilità civile per i danni causati dall’inosservanza agli obblighi di cui agli artt. 10 e 11 (relativi alla prevenzione ed all’arresto degli impatti negativi). La norma stabilisce che i soggetti danneggiati debbano essere nelle condizioni di potere ottenere sia un pieno risarcimento che provvedimenti giudiziali inibitori che costringano le imprese a porre fine alle violazioni compiendo un’azione o cessando una condotta.

Per valutare in che modo le imprese interessate dovranno modificare le proprie pratiche e politiche aziendali per conformarmi alla Direttiva, è necessario confrontare le nuove regole con quanto previsto dalle legislazioni nazionali che regolano le diverse attività d’impresa. Concentrandosi in questa sede sul settore minerario italiano, si prende in esame il caso dell’estrazione di marmo nelle Alpi Apuane al fine di analizzare se, e in che misura, l’attuale quadro normativo richieda alle imprese di prendere in considerazione ed affrontare gli impatti negativi, potenziali ed attuali, delle proprie attività minerarie sull’ambiente e sui diritti fondamentali, così da far emergere le principali novità che saranno introdotte con la trasposizione della CSDDD nell’ordinamento italiano.

3. L’estrazione di marmo dalle Alpi Apuane: impatti socio-ambientali e limiti normativi

A partire dalla fine degli anni ‘80, la millenaria attività di estrazione di marmo dalle Alpi Apuane, in particolare nella provincia di Massa−Carrara, ha conosciuto una significativa crescita per effetto di due principali fattori (vedi Braucher). Da un lato, l’introduzione di moderne e più efficienti tecnologie per l’escavazione ha permesso di aumentare la produttività; dall’altro, l’avvento del mercato del carbonato di calcio, prodotto utilizzato in svariati settori e ricavabile dalla riduzione in polvere di scaglie e detriti di marmo, ha fatto sensibilmente crescere la domanda di materiale. In passato considerati scarti, oggi quasi l’80% del marmo estratto dalle cave di marmo è composto da detriti, mentre i tradizionali blocchi destinati a fini artistici e ornamentali costituiscono circa il 20% (vedi lo studio di Legambiente relativo a 76 cave nel periodo 2002−2022).

Nonostante l’estrazione e la lavorazione del marmo abbiano un importante valore tradizionale e culturale per il territorio e la sua popolazione − oltre ad essere un settore estremamente redditizio per le imprese che vi operano −, da anni varie associazioni della società civile (tra cui, in ordine alfabetico: Apuane Libere, Athamanta, Legambiente Carrara, Salviamo le Apuane) denunciano come l’aumento delle attività minerarie stia generando diverse ricadute socio-ambientali negative.

Particolarmente gravi sono le conseguenze per l’ambiente, incluso in aree protette del Parco Regionale delle Alpi Apuane. La questione principale riguarda l’inquinamento delle risorse idriche a causa delle infiltrazioni di “marmettola”, materiale prodotto dall’estrazione del marmo e dal forte impatto sulla qualità delle acque superficiali e sotterranee (vedi qui, qui e per articoli scientifici Tazzini et al. e Piccini et al.) Inoltre, la crescente attività estrattiva ha determinato un’alterazione permanente del paesaggio, incidendo sulla biodiversità delle aree interessate (vedi Gentili et al.). Ulteriore impatto ambientale – dalle dirette conseguenze per la sicurezza degli abitanti delle zone interessate – è il dissesto idrogeologico dovuto alle operazioni di cava e alla gestione degli scarti di produzione, che comporta un aumento del rischio di frane e di alluvioni (vedi al riguardo l’esposto presentato da Legambiente alla Procura di Carrara nel 2023). Per quanto riguarda poi gli impatti socio-economici, da tempo il settore lapideo determina scarse ricadute occupazionali, costituendo al contempo un limite a forme alternative di sviluppo economico, ad esempio nei settori turistico e agricolo−pastorale (circa tali impatti e possibili soluzioni proposte dalla società civile vedi il Manifesto per le Alpi Apuane ed il Piano Programma di Sviluppo Economico Alternativo delle Apuane).

A fronte degli impatti socio−ambientali causati dalle attività minerarie, l’attuale quadro legislativo risulta carente di norme idonee ad assicurarne un’efficace individuazione e prevenzione. Senza entrare nel dettagli della complessa normativa applicabile − suddivisa tra norme nazionali (in materia estrattiva è tutt’ora in vigore il  regio decreto n. 1443 del 1927, mentre in materia ambientale rileva il Testo Unico Ambientale del 2006), regionali (essendo le Regioni competenti a disciplinare i processi di autorizzazione per le cave (dal DPR 2/1972) e le miniere (dal D. Lgs. 112/1998): ad esempio, in Toscana è in vigore laLegge regionale 78/1998, modificata con riguardo alle sole cave dalla Legge regionale 35/2015; sul reparto di competenze in materia ambientale vedi qui) e comunali (essendo affidata ai Comuni la competenza di autorizzare le  attività estrattive sul proprio territorio – vedi qui per il Comune di Carrara) − ci si limita a sottolineare come il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni per le attività estrattive prenda in scarsa considerazione i possibili impatti negativi sull’ ambiente e le implicazioni socio−economiche per i cittadini.

In primo luogo, ai fini del rilascio dell’autorizzazione le imprese non sono tenute a effettuare una Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) a meno che la cava superi determinati limiti di materiale estratto o di estensione (ai sensi dell’ allegato III del TUA, lettera “s”, la VIA è richiesta per cave con più di 500.000 m³ /a di materiale estratto o di un’area interessata superiore a 20 ettari). Nel contesto dell’estrazione di marmo dalle Alpi Apuane, la gran maggior parte delle cave non raggiunge tali soglie, esentando così le imprese dall’obbligo di VIA. A questo proposito, nel Rapporto Cave 2021 Legambiente raccomanda l’adozione di una nuova legge quadro che preveda l’obbligo di effettuare la VIA per tutte le richieste di estrazione. Inoltre, sebbene le autorizzazioni prevedano spesso prescrizioni volte a garantire un appropriato smaltimento degli scarti di lavorazione e a garantire la stabilità idrogeologica del terreno, queste misure si rivelano spesso inefficaci. Ad esempio, come più volte evidenziato da Legambiente (v. qui e qui), le disposizioni per lo smaltimento della “marmettola” risultano insufficienti a prevenire l’inquinamento delle risorse idriche. In generale, viene criticata l’impostazione stessa di tali prescrizioni, che si limitano a imporre determinate azioni piuttosto che richiedere il raggiungimento di un risultato concreto (evitare la dispersione della “marmettola” nell’ambiente). A tutto questo si aggiunge la difficoltà di verificare il rispetto da parte delle imprese di tali prescrizioni, dovuta alla scarsa trasparenza delle attività nelle cave (vedi qui e qui). Questa opacità rende estremamente complesso ricondurre gli impatti ambientali a determinate condotte − soprattutto perché tali effetti, in particolare l’inquinamento delle acque, possono emergere a distanza di tempo e in aree distanti dai siti estrattivi −, garantendo così l’impunità delle imprese responsabili.

4. Considerazioni conclusive

Il caso dell’estrazione del marmo dalle Alpi Apuane è indicativo dei rischi ambientali e sociali legati alle attività minerarie in Italia, nonché dei limiti dell’attuale quadro normativo nel prevenirli e farvi fronte. Peraltro, tale scenario potrebbe estendersi nei prossimi anni ad altre parti d’Italia, in particolare quelle ricche di materie prime necessarie per produrre energie rinnovabili e dunque essenziali per la transizione energetica (vedi qui la mappa elaborata dall’ISPRA), di cui l’UE ha stabilito di aumentare la produzione con il Regolamento sulle materie prime critiche del 2024, che l’Italia ha recepito con il D.L. 84/2024.

Dunque, la trasposizione nell’ordinamento italiano della CSDDD rappresenta un’importante occasione per colmare le attuali lacune normative, imponendo alle imprese minerarie nuovi obblighi finalizzati ad individuare, prevenire e porre termine agli impatti negativi delle proprie attività su ambiente e diritti fondamentali. Tali regole di condotta imporranno alle imprese interessate di riconsiderare le proprie pratiche aziendali che, per quando conformi all’attuale legislazione, potrebbero non soddisfare i requisiti del ben più articolato processo di due diligence introdotto dalla Direttiva. Tra le principali novità che la CSDDD è destinata ad introdurre vi sono gli obblighi di identificare con precisione gli impatti negativi potenziali e di adottare misure idonee a prevenirli: infatti, come emerso in relazione al caso dell’estrazione di marmo nelle Alpi Apuane, ad oggi alle imprese estrattive non è richiesto sempre di effettuare la VIA e le prescrizioni autorizzative impongono esclusivamente obblighi di condotta e non di risultato. Inoltre, la mancata osservanza del nuovo dovere di diligenza consentirà ai diretti interessati di attivare i meccanismi sanzionatori, di natura amministrativa e civili, contenuti nella Direttiva.

Naturalmente, i nuovi obblighi si applicheranno in via diretta esclusivamente alle grandi imprese che rientrano nell’ambito di applicazione soggettivo della CSDDD: nel contesto dell’estrazione di marmo a Carrara si tratterebbe di poche imprese, poiché la maggior parte delle aziende minerarie non raggiunge le soglie di fatturato e numero di dipendenti. Nondimeno, la Direttiva è destinata a produrre conseguenze indirette anche per le imprese che siano “partner commerciali nella catena di attività” di imprese vincolate dalla CSDDD, cioè quelle con cui tale impresa abbia concluso un accordo commerciale connesso alle proprie attività ed inerente, tra gli altri, all’estrazione o all’approvvigionamento di materie prime (art. 3, lettera “g”). Tale definizione ricomprende certamente le piccole-medie imprese dedite all’escavazione di marmo e che riforniscono di materiale le grandi imprese vincolate al rispetto della CSDDD. Poiché per non incorrere in violazioni delle nuove regole le grandi imprese dovranno garantire che anche i propri partner commerciali operino in maniera conforme ai nuovi obblighi, è verosimile che verranno elaborate nuove clausole nei contratti di fornitura che impongano alle piccole e medie imprese di adeguarsi ai requisiti di sostenibilità previsti dalla Direttiva.

In ogni caso, perché la CSDDD produca effettivi cambiamenti nell’attuale contesto estrattivo italiano, tuttavia, sarà essenziale una efficace recepimento della normativa europea attraverso un procedimento partecipato e trasparente, che porti all’adozione di una nuova legge piuttosto che all’estensione di normative già esistenti. Fondamentale sarà poi l’elaborazione di chiare linee guida che definiscano in concreto il concetto di “misure idonee” a garantire il rispetto della Direttiva da parte delle imprese: l’art. 19 della CSDDD affida tale compito alla Commissione, chiamata ad elaborare indicazioni che definiscano concretamente la condotta richiesta alle imprese in specifici ambiti e, in particolare, nei settori maggiormente critici quale quello minerario. Nonostante possibili modifiche previste dal pacchetto Omnibus citato in apertura, gli Stati membri e l’Italia sono tenuti a prepararsi a tradurre la Direttiva in norme nazionali vincolanti per le imprese: per il settore estrattivo italiano questo non potrà che implicare importanti cambiamenti che avranno ripercussioni tanto nel contesto dell’estrazione del marmo dalle Alpi Apuane quanto nei futuri progetti per l’estrazione di minerali critici per la transizione energetica.